Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов РФ — городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов РФ — городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения.
Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов РФ — городов федерального значения.
В соответствии с законами субъектов РФ — городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться.
Законами субъектов РФ — городов федерального значения могут быть предусмотрены особенности осуществления отдельных государственных полномочий субъектов РФ — городов федерального значения, переданных органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, в случае, если осуществление данных полномочий не потребует расходов за счет средств бюджетов городов федерального значения и (или) местных бюджетов, а также материальных средств.
Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами субъектов РФ — городов федерального значения в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов РФ — городов федерального значения.
В настоящее время в соответствии с Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»[1] местное самоуправление в Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях — муниципальных округах, городских округах, поселениях.
В соответствии с Законом города Москвы от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»[2] в настоящее время в Москве существует 146 муниципальных образований: 125 муниципальных округов, 19 поселений и 2 городских округа.
Органы местного самоуправления в муниципальных образованиях Москвы имеют следующие наименования:
· 1) представительный орган местного самоуправления — Совет депутатов муниципального округа, Совет депутатов городского округа, Совет депутатов поселения;
· 2) глава муниципального образования — глава муниципального округа, глава городского округа, глава поселения;
· 3) исполнительно-распорядительный орган — администрация муниципального округа или аппарат Совета депутатов муниципального округа в соответствии с уставом муниципального округа, администрация городского округа, администрация поселения.
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»[3] местное самоуправление осуществляется на всей территории города федерального значения Санкт-Петербурга. Перечень муниципальных образований и описание их границ устанавливаются Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт- Петербурга»[4], в соответствии с которым внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга являются муниципальные округа, города и поселки (внутригородские территории города федерального значения Санкт-Петербурга). В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» органы местного самоуправления в муниципальных образованиях имеют следующие наименования:
· 1) муниципальный Совет муниципального образования — представительный орган муниципального образования, избираемый непосредственно населением, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
· 2) глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
· 3) местная администрация муниципального образования — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, обладающий правами юридического лица, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Санкт-Петербурга;
· 4) глава местной администрации муниципального образования — глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации но контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий главы местной администрации муниципального образования, определяемый уставом муниципального образования.
В городе федерального значения Севастополе в соответствии с Законом города Севастополя от 3 июня 2014 г. № 17-ЗС «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе» внутригородскими муниципальными образованиями являются муниципальные округа, город.
Законом города Севастополя от 3 июня 2014 г. № 25-ЗС «О структуре и наименовании органов местного самоуправления в городе Севастополе, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований первого созыва в городе Севастополе» установлена структура органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, образованных в городе Севастополе.
В муниципальных округах Балаклавский, Ленинский, Гагаринский, Нахимовский формируются представительный орган, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава внутригородского муниципального образования, избираемый представительным органом внутригородского муниципального образования из своего состава и исполняющий полномочия его председателя; местная администрация, которую возглавляет глава местной администрации, назначаемый на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
Во внутригородских муниципальных образованиях: город Инкерман, Орлиновский муниципальный округ, Терновский муниципальный округ, Верхнесадовский муниципальный округ, Андреевский муниципальный округ, Качинский муниципальный округ образуются: представительный орган внутригородского муниципального образования, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава внутригородского муниципального образования, избираемый представительным органом внутригородского муниципального образования из своего состава, возглавляющий исполнительно-распорядительный орган и исполняющий полномочия председателя представительного органа внутригородского муниципального образования.
Указанным Законом установлены наименования органов и должностных лиц местного самоуправления города Севастополя: представительные органы именуются Советами, главы внутригородских муниципальных образований — председатель Совета, исполнительно-распорядительные органы — местная администрация.
Законом города Севастополя от 3 июня 2014 г. № 25-ЗС установлена численность депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований в городе Севастополе, избираемых на муниципальных выборах.
Выборы депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований первого созыва состоялись 14 сентября 2014 г. на срок полномочий два года три месяца.
Заключение.
На основании требований Указа Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге с 2008 года осуществляется мониторинг жизнедеятельности муниципальных образований и оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления. В качестве Оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления используется интегральная оценка, полученная путем суммирования оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления по отдельным показателям. Однако максимально возможное количество баллов, которое может набрать муниципальное образование по результатам интегральной оценки равно 24, при всех наилучших значениях отдельных показателей. Но такое муниципальное образование в реальности может существовать с очень низкой долей вероятности, однако можно рассчитать степень приближения значения рассчитанной интегральной оценки деятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга к такому «идеальному» муниципальному образованию в каждой группе, выраженную в процентах. Получены следующие результаты такого расчета: В I группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Левашово, наименее - МО Парнас. Во II группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Пулковский меридиан, наименее - МО Пороховые. В III группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Кронверкское, наименее - МО №6. В IV группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО поселок Смолячково, наименее - МО город Петергоф. Так же производится выборка наиболее значимых оценочных показателей для муниципальных образований и были получены следующие результаты. По показателю «Исполнение бюджета муниципального образования» в I группе большинство муниципальных образований имеют высокие показатели близкие к максимальному значению в 100 %, лишь МО поселок Левашово, МО Купчино и МО № 57 имеют значение по данному показателю ниже 55 %. Во II и III группах результаты проведенной оценки показателя схожи, лишь 3 муниципальных образования имеют показатель ниже 70 %, это МО Ульянка, МО №7 и МО Адмиралтейский округ. В IV группе все муниципальных образований имеют значения показателя выше 90%. По показателю «Общая сумма заключенных муниципальных контрактов по отношению к объему доходной части местного бюджета» в I группе большинство муниципальных образований имеют показатели в пределах от 40 до 88 %, но МО Лахта-Ольгино, МО Парнас, МО Сосновское, МО Георгиевский и МО Невская застава имеют значение по данному показателю ниже 25 %. Во II группе данный оценочный показатель минимален у МО Красное Село и МО Автово, составляет 27% и 25,5 % соответственно. В III группе данный показатель имеет максимальное значение у МО Дворцовый округ 86,3 %, а минимальное значение - у МО Адмиралтейский округ, 7.3%. В IV группе максимальное значение показателя у МО город Сестрорецк - 85,1 %, а минимальное значение у МО поселок Металлострой - 18,2%. По показателю «Сокращение численности детей, оставшихся без попечения родителей, и их доли в общей численности детей, проживающих на территории муниципального образования» в I группе максимальное значение показателя имеют в пределах 2-4 % муниципальные образования МО Лахта-Ольгино, МО Балканский, МО Черная речка, МО Левашово. Во II группе данный оценочный показатель максимален у МО Московская застава, МО Новоизмайловское, МО Ржевка и составляет 2,5%, 1,8% и 1,7 % соответственно. В III группе данный показатель имеет максимальное значение у МО № 60 и равен 2%, остальные муниципальные образования имеют значение меньше 1,5%. По показателю «Рост числа граждан по отношению к числу детей, проживающих на территории муниципального образования, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в свою семью» максимальные значения имеют муниципальные образования, входящие в I группу: МО Балканский - 0,7%, МО Левашово, - 0,5%, МО Сосновское - 0,4%. Во II группе данный оценочный показатель максимален у МО Автово - 0,2%, в III группе у МО № 11 и МО Петровский, 0,3% и 0,2% соответственно. В IV группе максимальное значение показателя у МО поселок Песочный, МО город Павловск и МО город Пушкин, и соответствует значениям 0,3%, 0,2% и 0,2%. По показателю «Отношение площади выполненных работ по текущему ремонту и озеленению придомовых территорий и территорий дворов к общей площади указанного типа» во II, III и IV группах муниципальных образований также имеет место значительное отклонение значений показателя от среднего по группе. Например, во II группе МО Большая Охта имеет значение данного показателя 4259,9 %, в III группе МО Владимирский округ имеет значение показателя 114,5 %, а в IV группе МО поселок Серово и МО город Кронштадт имеют значения показателя превышающего 600 %, получается, что муниципальные образования благоустраивают площадей больше, чем имеют территорий в своем ведении. Данные показатели мониторингов необходимы и важны для определения жизнедеятельности муниципальных образований, чтобы повышать тенденции социально-экономического развития внутригородских территорий Санкт-Петербурга. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы. Конституция Российской Федерации, закрепляя основополагающие принципы организации системы публичной власти всех уровней, оставляет простор для гибкого подхода к формированию в России эффективно функционирующей модели взаимодействия различных уровней власти, соответствующей запросам гражданского общества. При этом пути реформирования существующей модели разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти основываются на необходимости обеспечения прав и законных интересов граждан, баланса общегосударственных, региональных и местных интересов. На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции Российской Федерации, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. На наш взгляд «Минимальный набор» полномочий, включающий в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению (наиболее свойственные местному самоуправлению функции), подлежит установлению федеральным законом в виде «закрытого» перечня. А субъектам Российской Федерации необходимо предоставить право увеличивать объем полномочий муниципалитетов при наличии ресурсов и инфраструктуры, но только в пределах установленного федеральным законом перечня вопросов местного значения, а также наделять органы местного самоуправления муниципалитетов отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами должны закрепляться местные налоги. При их недостаточности межбюджетное регулирование в отношении муниципалитетов должно осуществляться субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации обеспечивают муниципалитеты ресурсами для исполнения органами местного самоуправления муниципалитетов отдельных полномочий субъекта Российской Федерации. Непосредственно муниципалитетам могут быть переданы те государственные полномочия, которые не требуют ресурсов (кроме, незначительных, организационных), но предполагают близость их осуществления к населению. Необходим закон «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения», задачей которого была бы возможность установить рамки для законодательства о местном самоуправлении в этих городах, обеспечивающие, с одной стороны, единство городского хозяйства, а с другой стороны - гарантирующие жителям право и возможность реализации местного самоуправления. Этот закон, по определению, не должен повторять нормы общего закона. Поскольку решение вопросов местного значения невозможно без соответствующей экономической основы, которую согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований, названные требования следует рассматривать в увязке с расходами местных бюджетов. Каждый вопрос местного значения подразумевает определенные действия органов местного самоуправления. И эти действия должны быть понятны населению. Исходя из логики ФЗ № 131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действия органов местного самоуправления могут быть вариативными. Недостатки подхода к формированию бюджетов муниципальных образований в городах федерального значения очевидны, так как они лишены возможностей долгосрочного планирования, а также привязывает по срокам разработку и принятие местного бюджета к бюджету субъекта РФ. В тоже время возможно, определив перечень источников доходов местных бюджетов отдельным законом на долгосрочный период, устанавливать нормативы отчислений от некоторых из этих источников законом о бюджете Санкт-Петербурга на очередной год. В связи с этим представляются целесообразными разработка и принятие специального закона субъекта Российской Федерации - города федерального значения «Об источниках доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований». Другой базовой составляющей экономической основы местного самоуправления согласно действующему законодательству является муниципальная собственность. В соответствии с ч.4 ст.79 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами этих субъектов Российской Федерации. Однако дальнейшее положение указанной нормы о том, что определение состава муниципального имущества должно производиться «в соответствии с частями 1 - 3 статьи 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга», говорит о непоследовательности федерального законодателя. Указанное в частях 1 - 3 статьи 50 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имущество предназначено «для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом», то есть перечень указанного имущества корреспондирует именно с вопросами местного значения, определенными для поселения, муниципального района и городского округа. Если город федерального значения будет связан этой нормой, то он будет вынужден и при составлении перечня вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований руководствоваться формулировками ст.14 - 16 ФЗ № 131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что может стать препятствием в достижении законодательно установленной для городов федерального значения цели «сохранения единства городского хозяйства». Сравнительный анализ Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009г. №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» и Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 26.08.2008г. №1078 «Об администрациях районов Санкт-Петербурга» (Приложение) свидетельствует о дублировании полномочий, находящихся в ведении Санкт-Петербурга - города федерального значения и муниципальных образований, находящихся на территории Санкт-Петербурга. Сравнительный анализ практики правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения показывает, что круг вопросов местного значения, закрепляемых за внутригородскими муниципальными образованиями, свидетельствует об их несущественном характере. Несмотря на то, что перечни предметов ведения (вопросов местного значения) муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге несколько разнятся, можно констатировать, что в обоих городах федерального значения местное самоуправление остается в большей степени формальным институтом: внутригородские муниципальные образования не имеют значимой сферы собственной ответственности и не решают важные вопросы жизнедеятельности населения.
Список используемой литературы
1. Актуальные вопросы организации городского самоуправления в городах федерального значения / Ю.М. Алпатов // Вестник СГАП. - 2008. - N2 (60). - С. 125-132
2. Алпатов, Ю.М. Финансово-правовые основы осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге / Ю.М. Алпатов. // Конституционное и муниципальное право: научно-практическое и информационное издание. - М.: Юрист. - 2009. - №5 - С. 33-36
3. Местное самоуправление в городах федерального значения / А.А. Белкин, А.А. Ливеровский, С.В. Островская // Актуальные вопросы становления местного самоуправления в Российской Федерации. - 2009. - С. 57
4. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М.В. Мархгейм, М.Б. Смоленский, И.С. Яценко; Ассоц. Юрид. центр. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2008. - 439 с.
5. Лапин К.А. Конституционно-правовой статус отраслевых органов исполнительной власти городов федерального значения: на примере города Москвы: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право /К.А. Лапин; Науч. рук. Ю.Д. Казанчев. - М., 2011. -29 с.
6. Лапин К.А. Отраслевые органы исполнительной власти города Москвы и местное самоуправление: актуальные правовые вопросы взаимодействия // Юридический мир. - 2010. - №9.
7. Липатов, Э.Г. Законы субъектов РФ как способы осуществления нормотворческих полномочий субъектов Федерации / Э.Г. Липатов. // Конституционное и муниципальное право: научно-практическое и информационное издание. - М.: Юрист. - 2009. - №5. - С. 23-26
8. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства / А.О. Александров, Н.А. Илькина // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Независимый ин-т выборов. - М., 2009. - С. 221-235
9. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев; Моск. гос. юрид. акад. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2008. - 672 с.
10. Новый этап институционализации муниципальных образований в городах федерального значения / А.Н. Ильюшин // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. - N4. - С. 38-39
11. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели / Е.В. Гриценко // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N15. - С. 28-35
12. Особенности правового регулирования организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге / А.Е. Закондырин // Право и политика. - 2008. - N11 (107).
13. Перспективы совершенствования местного самоуправления в городах федерального значения / Ю.М. Алпатов // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2008. - N3. - С. 53-58
14. Правовая природа города федерального значения и ее влияние на особенности правового статуса прокуратуры столицы / Д.П. Панаитов // Современное право. - 2006. - N6. - С. 55-59