В основе формирования государственной задолженности лежат государственные займы. Государственные займы представляют собой передачу денежных средств в распоряжение заёмщика путём приобретения заимодателя (кредиторами) государственных ценных бумаг.
Государственные ценные бумаги - это долговые бумаги, эмитентом которых является государство. Надо отметить, что исторически сложилось так, что государство всегда выступало в качестве заемщика. Эти займы носили внутренний и внешний характер.
Государственные ценные бумаги выпускаются для того, чтобы достичь следующих целей:
¾ погасить внешний долг;
¾ финансировать текущий бюджетный дефицит;
¾ погасить ранее размещенные займы;
¾ обеспечить коммерческие банки ликвидными резервными активами;
¾ финансировать целевые программы, осуществляемые местными органами самоуправления.
Государство вправе не только выпускать собственные ценные бумаги, но и давать гарантии по долговым обязательствам, эмитируемым различными учреждениями и организациями, которые, по его мнению, заслуживают государственной поддержки. Такие долговые обязательства приобретают статус государственных ценных бумаг.
Интерес к государственным ценным бумагам практически во всех странах связан с их высокой ликвидностью, поэтому инвесторы не испытывают затруднений при их реализации на вторичном рынке.
Все долговые обязательства разделяются на:
¾ наличные и безналичные;
¾ документарные и бездокументарные;
¾ гарантированные и доходные;
¾ рыночные и нерыночные;
¾ именные и на предъявителя;
по срокам:
¾ краткосрочные - до 1 года;
¾ среднесрочные - от 1 года до 5 лет;
¾ долгосрочные - от 5 до 30 лет.
Максимальный срок займов - 30 лет.
Облигации государственных займов являются наиболее распространённой ценной бумагой, размещаемой органами публичной власти среди кредиторов. Нарицательная стоимость (номинальная цена) облигаций устанавливается выпускающими их органами государственной власти. Номинальная цена облигации обозначается на ценной бумаге и определяет денежную сумму, которая выплачивается владельцу в момент её погашения и на которую начисляются проценты. Процентный доход, установленный к номинальной цене облигации, составляет номинальную доходность займа. Процентный доход, установленной к рыночной (курсовой) цене облигации, составляет реальную рыночную доходность займа, которая может быть выше или ниже его номинальной доходности.
Под государственными заимствованиями в соответствии со ст. 103 Бюджетного Кодекса РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.
Займы осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств. Выпускать их может как Федеральное Правительство, так и региональные администрации, а также местные органы власти.
Государство может прибегать к займам, как в условиях стабильной ситуации, так и при возникновении экономических проблем. Каждый заем предполагает его обоснование и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслуживанием (выплатой процентов) и погашением; сопоставление различных вариантов заимствований; расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми выгодами от использования средств. Наибольшую трудность представляет оценка выгод, поскольку они имеют не только экономическую, но и социально-политическую составляющую, не всегда поддаются количественному измерению и распределены во времени.
Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяется генеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для федерального правительства эти функции обычно выполняет Центральный банк и его учреждения. Генеральный агент действует на основе соглашений, подписанных с тем органом исполнительной власти, который осуществляет эмиссию государственных обязательств. Взаимодействуя с другими агентами, он создает сеть по распространению государственных ценных бумаг. В России Центральный банк осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.
Инструментом заимствований является выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. В зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены для продажи, как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учитывать ограничения, установленные Бюджетным Кодексом для объема дефицита бюджета, государственного и муниципального долга.
В решении об эмиссии отражается следующая информация: сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по ценным бумагам. Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается.
В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение 3 дней с момента их возникновения должна быть внесена в государственную долговую книгу.
В зависимости от того, в какой валюте выражены те или иные государственные заимствования, они подразделяются на внешние и внутренние. Внешние заимствования выражены в иностранной валюте, внутренние - в рублях. Субъекты федерации, которые не получают финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования. Муниципальные образования вправе осуществлять только внутренние займы.
Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте. Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита (нефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.
Государственные внутренние заимствования Российской Федерации представляют собой государственные займы, осуществляемые путём выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заёмщика, выраженных в рублях. Право осуществления таких государственных внутренних займов принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов России.
Правительство РФ или Министерства финансов России имеют право осуществлять внутренние и внешние заимствования с превышением установленного на соответствующий финансовый год законом о федеральном бюджете верхнего предела государственного долга РФ, если это приведёт к снижению расходов на обслуживание общего государственного (внутреннего или внешнего) долга России.
В предстоящем 2011 году в соответствии с бюджетом на 2010-2012 года ожидается рост внутреннего государственного долга. Этот рост, прежде всего, будет осуществляться за счёт выпуска государственных ценных бумаг на внутреннем рынке, которых предусмотрено разместить на сумму 957,5 млрд. рублей. Это около 60% от ёмкости сегодняшнего рынка государственных ценных бумаг.
Только за 2011 год объём новых государственных ценных бумаг составит более половины выпущенных за последние 11 лет. Объём размещения облигаций федерального займа резко возрастёт с учётом их обмена на акции банков в рамках докапитализации кредитных организаций.
Сегодня рынок государственных ценных бумаг находится в кризисном состоянии. Дюрация рыночного портфеля (средний срок до погашения облигаций) уменьшилась за полтора года с 2104 до 1663 дней. Котировки отдельных выпусков облигаций федерального займа снижались до 60-90% от номинала. Масштабный выпуск государственных ценных бумаг в 2010-2012 годах придётся осуществлять за счёт эмиссии всё более краткосрочных ценных бумаг с доходностью примерно в 2 раза выше, чем в докризисный период.
В итоге рынок облигаций федерального займа начнёт развиваться по принципу пирамиды ГКО-ОФЗ в 1994-1998 годах, а погашение государственных ценных бумаг будет производится за счёт новых, всё более масштабных выпусков. Объём погашения облигаций в 2012 году (518,9 млрд. руб.) в 6,2 раза превысит уровень 2008 года (84,3 млрд. руб.). Чистые займы на внутреннем рынке сократятся с 748,6 млрд. руб. в 2-11 г. до 236,5 млрд. руб. в 2012 году. Пирамида государственных ценных бумаг станет работать сама на себя. Всё большее количество выпускаемых облигаций предназначаться для погашения их прежних выпусков и всё меньшее - для привлечения чистых заимствований в федеральный бюджет.
Кризис привёл к росту затрат на обслуживание внутреннего государственного долга. В связи с тем, что доходность облигаций федерального займа возросла с 5,25 в мае 2008 года до 14,09% в феврале 2009 года, заимствования на внутреннем рынке стали для государства в 2,7 раза дороже. В федеральном бюджете на 2010 год и на период 2011-2012 годов предусматривается, что стоимость внутренних заимствований хотя и будет уменьшаться, но сохранится на очень высоком уровне. В 2010-2012 годах внутренние займы будут размещаться под 9-11,5% годовых, что в 1,5-2 раза выше, чем до кризиса.
Таким образом, государственные займы являются неотъемлемыми источниками финансирования дефицита бюджета, как и государственный долг. Существуют разные виды займов.