Исторический опыт управления государственным имуществом в России

Период ранней государственности России (IX-X в.в.) характеризовался преобладанием общинной собственности над иными формами собственности. Основное богатство древних славян – земля – находилась в безусловной собственности общины, отдельные члены которой являлись лишь владельцами и пользователями земельных наделов[2].

Формирование княжеской собственности («казны княжеской») начиналось со времени оседания князя с дружиной на земле. При этом княжеская казна, отделенная от собственности общины, все более обременялась функциями публичного характера, т.е. приобретала черты государственной собственности.

К концу XVI века сложилась система вновь образованных государственных органов – приказов, призванных обеспечить управление все более разраставшимся государственным хозяйством и выполнение публичных функций государственного управления. Иоанн Грозный впервые разграничил личные имения государя от государственных имуществ, назвав первые опричниной, вторые – земщиной[3].

В Соборном Уложении 1649 г. получили юридическое закрепление сложившиеся ранее основ­ные виды феодального землевладения: вотчинное землевладение и поместья.

Первоначально словом вотчина обознача­лось имущество, принадлежавшее отцу. Будучи условной собственностью на землю, вотчины имели все же иное правовое положение, чем поместья - они передавались по наследству. Су­ществовало три их вида: родовые, выслужен­ные (жалованные) и купленные.

Распоряжение княженецкими вотчинами (т.е. бывших удельных князей) было ограничено постановлением Ивана Грозного 1562 г., в соответствии с которым их нельзя было продавать, менять, передавать в приданое.

Второй вид феодального землевладения - поместья, которые да­вались за службу, главным образом военную. Поместье не могло передаваться по наследству. Феодал пользовался им до тех пор, пока служил. Хотя поместье не передавалось по наследству, его мог получить сын, если он нес службу. Соборное Уложение устано­вило, что, если помещик покинул службу по старости или болезни, его жена и малолетние дети могли получить часть поместья на «про­житок». Дочери могли передавать поместья своим женихам при условии несения последними службы. Так, фактически помес­тье уже передавалось по наследству. Тем самым стиралось важней­шее его отличие от вотчины. Уложение 1649 года закрепило такой порядок.

Соборное Уложение также впервые регламентировало инсти­тут сервитутов - юридическое ограничение права собственности од­ного субъекта в интересах права пользования другого. На Руси право на чужую вещь называлось угодьем. Угодья (леса, луга, места промыслов), которые могли и не принадлежать собствен­нику имения, использовались другими лицами для рубки леса, сено­кошения, пчеловодства, охоты, рыболовства и пр. Собственник име­ния не имел права этому препятствовать. Например, служилые люди, идя на войну, могли въезжать в прилежащие к дороге леса для добы­чи дров и кольев для постройки палаток. Приведенный в примере сервитут устанавливался в интересах осу­ществления государственных задач и являлся прообразом современ­ного публичного сервитута.

Осу­ществление петровских реформ потребовало от государства небывалой концентрации всех финансовых и материальных ресурсов - строительство корабельных верфей, перевооружение армии, учреждение учебных заведений, при­влечение иностранных специалистов требовало колоссальных средств. Этим обстоятельством была вызвана агрессивная политика государства в части максимального увеличения круга государствен­ных имуществ и расширения казенных оборочных статей.

При Петре I земли дворян были выведены из государственной собственности. На смену «Приказам» при­шли «Коллегии». Они отличались от при­казов коллегиальным обсуждением и ре­шением дел.

Указом Петра I об учреждении Берг-коллегии (1719 г.) все недра на территории российского государства были объявлены казенными. Берг-коллегия заведовала горной и металлургической промышленностью и обеспечивала предприятия и рудники ра­бочей силой. Коллегия приписывала к ним государственных крестьян.

Отныне заводчики, осуществляющие разработку недр, обязывались выплачивать казне десятую часть полученной прибыли; добытые металлы подлежали продаже в казну по цене, установленной чинов­никами Берг-коллегии. В свободную продажу металлы могли посту­пать только в случае отказа казны от их покупки. Таким образом, частные предприниматели, осуществляющие разработку казенных недр, были фактически поставлены в положение промышленных аген­тов казны[4].

В соответствии с Указом Петра I от 1703 г. была произведена фак­тическая национализация всех лесных угодий. Права собственников лесных угодий были значительно ограничены в пользу казенных пред­приятий императорского флота. С введением понятия «заповедных лесов» казна получала преимущественные права вырубки древеси­ны частных лесов, пригодной для кораблестроения, без всякого воз­мещения ее стоимости собственнику лесов. Собственник сохранял только право пользования принадлежащими ему лесами. Потребле­ние могло касаться лишь нестроевого леса.

Указом 1704 г. Петр I изымает из частного владения и передает в казну все права угодий - частные рыбные ловли, пчельники и борт­ные угодья признаются казенными. Доход от их эксплуатации посту­пает в казну. Устанавливается право казны на реквизицию частных мельниц, фабрик и мануфактур в случае возникновения государственной не­обходимости.

31 января 1701 года управление церковными имуществами было передано в ведение Монастырского приказа. Отныне доходы от управления цер­ковными имениями поступали в указанный приказ и уже оттуда рас­пределялись на нужды епархий, церквей и монастырей, причем из­лишки средств подлежали передаче в государственную казну. Управление церковными имуществами было передано в Коллегию экономии.

В начале ХVIII в. за казен­ный счет было построено более 200 заводов. Всего к концу царствования Петра в России числилось 233 фабрик и заводов[5].

Однако государство не всегда оказывалось способно обеспе­чить эффективное управление казенным хозяйством, поэтому в конце ХVII в. казна зачастую передавала отдельные заво­ды в управление частными лицами на праве посессионного владения. Ука­занная форма владения предусматривала право вечного наследуемо­го владения казенными производствами с вечным же прикреплением к ним государственных крестьян из прилегающих деревень. Но зачастую казна была вынуждена выкупать у частни­ков свои заводы и фабрики ввиду их крайней запущенности и разоре­ния. Отмена посессионного владения была произведена лишь в на­чале XIX в. при императоре Павле I.

При Екатерине II большинство колле­гий, в том числе и ведомства, «исполняв­шие функции» сегодняшнего Федерального агентства по управлению государственным имуществом, были упразд­нены. Дела коллегий, контор и канцелярий передавались в губернские учреждения - казенным палатам. Во главе их стояли чи­новники в ранге вице-губернаторов. Ка­зенные палаты кроме других обязанностей ведали государственным имуществом - землями (и населявшими их государствен­ными, дворцовыми и экономическими кре­стьянами), лесами, водами, казенными пред­приятиями и зданиями. А для общего ру­ководства были созданы экспедиции в со­ставе Сената.

Важнейшим актом государства в части определения состава ка­зенных земель стала Межевая инструкция 1754 года. Согласно ей все сельские земли, не переданные ранее в состав вотчин и поместий, признавалась казенными. На основании данного документа казна юридически закрепила свои права крупнейшего землевладельца Рос­сийской империи, которые удерживались вплоть до национализации всех земель в 1917 году.

Жалованная грамота дворянству, изданная Екатериной II в 1785 г., отменила ограничения права собственности дворян, установленные Петром I в пользу казны. В 1782 г. отменяется монополия государ­ства на недра и леса. В 1787 г. дворянам разрешена свобод­ная торговля хлебом. Жалованная грамота дворянству закрепила право дворян заниматься промышленной и торговой деятельностью.

Централизованное руководство отрас­лью было восстановлено в 1802 году. Им­ператорским манифестом в России созда­вались министерства. Чуть позже в составе Министерства финансов был учрежден Де­партамент государственных имуществ.

В 1836 году, для улучшения управле­ния казенными землями, создано Пятое отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Отделение сохра­нилось до 1866 года как орган, стоящий над Министерством государственных имуществ по вопросам законодательства, надзора и управления.

Вскоре, 26 декабря 1837 года, после дол­гого перерыва, было создано Министерство государственных имуществ. В Министерство был включен лесной департамент, в ведении ко­торого находились военизированный корпус лесничих и Лесной институт. А с 1848 по 1856 год в состав Министерства входило Главное управление государственного конезаводства - ведомства, стратегически важ­ного для пополнения и замены конского состава кавалерии.

Отмена крепостного права в 1861 г. существенным образом за­тронула права казны как одного из крупнейших землевладельцев Рос­сийской Империи. Прове­дение реформы управления государственными крестьянами началось еще в 1797 г. На момент начала крестьянских реформ (начало XIX века) более 40% крестьян являлись государственными. В 1834 г. руководство реформами передано под начало П.Д. Киселева, возглавившего затем Министер­ство государственных имуществ (основной целью создания данного министерства первоначально являлось обеспечение управления го­сударственными крестьянами)[6]. От­мена крепостного права окончательно исключила государственных крестьян из со­става казенного имущества.

Правовая система того времени разделяла государственное имущество на три вида: общественное, казенное и камеральное, или удельное.

Общественным называлось имущество, которое находится в общем пользовании, например дороги, реки, т.е. имеет государственный характер.

Казенное иму­щество - то, которое принадлежит казне. Здесь можно различать имущество, служащее для известного употребления, например, дома, а также движимое иму­щество разного рода, которое приписывается к определенным учреж­дениям, и имущество, приносящее доход.

Камеральное имущество - государственное имуще­ство, обращенное на расходы главы государства и его дома. От него отличается частное имущество тех же лиц.

Казенное доходное имущество состояло главным образом из не­движимой собственности. Сюда принадлежали: 1) земли, в том чис­ле никем не занятые, которые, по государственному праву нового времени, считаются государственною собственностью; 2) леса; 3) рудники и копи; 4) рыбные ловли; 5) фабрики и заводы.

Чтобы представить себе соотношение различных видов финансовых поступлений в казну, рассмотрим государственные доходы в 1900-1904 годы (табл. 1.1.).

Таблица 1.1.

Государственные доходы в 1900 -1904 гг., млн. руб.

· Источник: Погребинский А.П. Государственные финансы царской России в эпоху империализма.- М.: Финансы, 1968. Цит. по: Файнгерш С.И. Исторический опыт государственного управления государственным имуществом. Монография. – Самара: ОАО «Изд-во «Самарский дом печати», 2006.

Как видно, абсолютное большинство доходов казны в указанный период составляли косвенные налоги, доходы от винной монополии и государственных имуществ.

В 1905 году Мини­стерство было преобразовано в Главное уп­равление землеустройства и земледелия. Комитет по землеустроительным делам при этом Главном управлении осуществлял подготовку и проведение всех аграрных реформ П.А. Столыпина.

В 1915 году, в связи с военными действиями, были изменены функции ведомств по управлению имуществом, их деятельность свелась к снабжению армии и флота. Главное управление землеустройства и земледелия было преобразовано в Министерство земледелия[7].

В советское время частная собствен­ность была практически ликвидирована: существовали государственная, кооперативно-колхозная и личная формы собственности. Так что не было нужды создавать специальный орган по управлению обособленным имуществом, все имущество и так было государственным, управлялось централизованно и приватизации не подлежало.

Переход к рыночной экономике потребовал возрождения забытых государственных институтов. Функции управления и распоряжение государственной собственностью были возложены на Мингосимущество Российской Федерации, возникшее из Министерства имущественных отношений.

Государственный комитет РСФСР по управлению имуществом (ГКИ РСФСР) был образован в июле 1990 года. Комитет осуществлял полномочия собственника в отношении пред­приятий, принадлежавших РСФСР. В последствии, Государственный комитет Российской федерации был преобразован в Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество России).

В мае 2004 года в рамках реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти Мингосимущество Российской Федера­ции было преобразовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.06.08. № 432 «О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», ФАУФИ переименовано в федеральное агентство по управлению государственным имуществом (ФАУГИ).