Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля государственной собственности.
Государственная политика, в основу которой положена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации в редакции Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 г. №903, ставит следующие основные цели:
· увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
· оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
· вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
· использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
· повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:
· полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;
· повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;
· классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
· оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;
· определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
· обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
· обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
· обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.
Однако Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, принятая в 1999г., основывалась на постановлении Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”, которое в настоящее время не только вошло в противоречие с Гражданским кодексом РФ и рядом других федеральных законов, но и не отражает современного представления о месте и роли публичной собственности в государстве. Будучи одним из первых законодательных актов в постсоциалистической России, оно разграничивало государственную собственность между тремя уровнями публичной власти без увязки с разграничением между теми же уровнями публичных функций.
В настоящее время правительством РФ разработан законопроект «О государственном и муниципальном имуществе» в соответствии с концепцией, утвержденной Комиссией при Президенте РФ по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления[8].
В основе закона лежит постулат о том, что полномочия всех уровней публичной власти определены Конституцией РФ и должны быть четко конкретизированы в федеральных законах. Таким образом, ни один уровень публичной власти, будь то Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование не должен осуществлять функции, выходящие за пределы его компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами.
Исходя из изложенного, все уровни публичной власти должны формировать свою собственность исключительно для осуществления функций, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами. Все иное имущество является излишним и подлежит либо безвозмездной передаче на уровень публичной власти, на который возложено осуществление соответствующих функций, либо должно быть приватизировано.
Государство, субъекты РФ и муниципальные образования по своей сути являются некоммерческими образованиями, созданными народом для осуществления публичных функций. Поэтому извлечение прибыли из своей деятельности не является для них определяющим. Это не исключает возмездности оказания ими некоторых публичных услуг. Однако критерием сохранения той или иной функции за публичным образованием является не ее прибыльность, а отнесение к видам деятельности, осуществление которых возложено Конституцией РФ и федеральными законами исключительно на соответствующий уровень публичной власти.
Проектом закона определено, что исключительно федеральными законами регулируется порядок отнесения имущества к собственности Российской Федерации, собственности субъектов РФ, а также к собственности муниципальных образований и его учета.
Виды имущества, необходимого для реализации публичных функций на федеральном уровне, должны быть указаны непосредственно в отраслевых федеральных законах, определяющих полномочия органов государственной власти Российской Федерации в соответствующей отрасли. Одновременно с уточнением в федеральных законах функций органов государственной власти Российской Федерации в указанные законы будут вноситься положения о ресурсном (имущественном) обеспечении реализации соответствующих полномочий.
Виды имущества, необходимого для реализации публичных функций на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне, определены в федеральных законах от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”» и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Конкретные перечни такого имущества будут формироваться соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Проектом определено, что в публичной собственности должно находиться только то имущество, которое по своему функциональному назначению необходимо для осуществления соответственно Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными образованиями возложенных на них федеральными законами, законами субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ, решениями представительных органов местного самоуправления по вопросам местного значения исключительных публичных полномочий.
Проектом также определено, что имущество, необходимое для осуществления публичных функций, может находиться только в собственности того уровня публичной власти, к компетенции которого отнесено осуществление соответствующей публичной функции. Причем отчуждение такого имущества не может иметь место ни в результате приватизации, ни в результате банкротства, ни в результате исполнительного производства.
Исключительно публичная собственность может находиться либо непосредственно в казне соответствующего публичного образования, либо должно быть закреплено на праве оперативного управления соответственно за казенными предприятиями или казенными учреждениями. В этой части законопроект учитывает положения федерального закона “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях”. Законопроект устанавливает, что в качестве уставных целей и задач казенных предприятий и учреждений могут быть указаны только и исключительно полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления их создавших. Уставная деятельность подведомственных предприятий и учреждений должна строго соответствовать полномочиям министерства, создавшего такие предприятия и учреждения.
Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, как и любые другие собственники, должны обладать полной информацией об объеме принадлежащего им имущества, причем не только в статичном выражении, но и обладать информацией о его движении. Для этих целей законопроектом определен порядок ведения Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями специализированного учета государственного имущества и имущественных прав, принадлежащих соответственно Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Соотношение размера имущества, поступившего соответственно в федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ либо собственность муниципального образования за отчетный период, и размера имущества, выбывшего соответственно из федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ, собственности муниципального образования за отчетный период, отражается в годовом балансе поступления и выбытия соответственно федерального имущества, государственного имущества субъекта РФ и собственности муниципального образования.
Законопроектом установлено, что для размещения имущества, которое в силу федерального закона должно находиться исключительно в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, могут изыматься земельные участки при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Законопроектом определены виды имущества, которые могут быть переданы в концессию.
Законопроектом предусмотрено, что в целях создания имущества, отнесенного к видам имущества, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности, Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование могут участвовать в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем финансирования из соответствующего бюджета перечня строек и объектов технического перевооружения. Законопроектом предусмотрено, что участие Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений в целях создания имущества, не отнесенного к видам имущества, которые могут находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности, не допускается.
Законопроект определяет перечень хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, участие в управлении которыми является обязательным для государства. В этой части законопроект основывается на утвержденных Правительством РФ концепциях реформирования электроэнергетики, железнодорожного транспорта и почтовой связи. Законопроект распространяет отдельные ограничения на мобилизационные мощности, необходимые для производства отдельных видов вооружения и военной техники. Степень участия государства в хозяйственных обществах, собственниках таких мощностей, определяется указами Президента РФ. В этой части законопроект учитывает утвержденные Президентом РФ концепции реформирования в отраслях оборонно-промышленного комплекса.
Законопроект устанавливает, что имущество, не нужное для осуществления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, установленных федеральными законами, признается имуществом, предназначенным для коммерческого использования. Такое имущество подлежит приватизации в предельные сроки, которые будут определены Президентом РФ.
Находящееся в государственной и муниципальной собственности недвижимое имущество, не отнесенное к видам имущества, которые могут находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности, до его приватизации передается в аренду.
Находящиеся в государственной и муниципальной собственности акции, доли, паи хозяйственных обществ, за исключением участия в обществах, где участие государства или муниципального образования является обязательным, до их приватизации передаются в доверительное управление физическим лицам (управляющим) или юридическим лицам (управляющим организациям).
Законопроект вносит изменения в Гражданский кодекс РФ в части исключения из него положений о “праве хозяйственного ведения”. Соответственно предписывается в течение года уставы унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, привести в соответствие с Федеральным законом. Из этого следует, что такие предприятия должны быть либо акционированы, либо преобразованы в казенные предприятия, либо ликвидированы. Законопроект лишает казенные предприятия и учреждения права самостоятельно принимать решения как о приобретении того или иного имущества, так и о распоряжении закрепленным за ними имуществом.
Предлагается осуществить завершающий этап реформирования, оставив в публичной собственности только то имущество, которое непосредственно призвано обеспечивать публичные полномочия государства и муниципальных образований. Управление таким имуществом невозможно обеспечить через категорию “хозяйственного ведения”, ввиду постоянно сохраняющегося риска утраты такого имущества (банкротство, исполнительное производство и т.д.), что повлечет за собой невозможность реализации государством, возложенных на него публичных функций.
В целях согласования законопроекта с подготовленными Минэкономразвития России планами перевода социальных учреждений на принцип нормативно-подушевого финансирования оказываемых ими услуг, законопроект допускает создание на базе некоторых видов социальных учреждений, переведенных на систему нормативно-подушевого финансирования, некоммерческих организаций с оставлением за государством или муниципальными образованиям полномочий по управлению такими организациями через их органы управления (аналог акционерного общества, 100% акций которого принадлежит государству)[9].
Городская политика в области недвижимости является частью государственной политики в сфере управления имуществом.
Управление недвижимым имуществом города является подсистемой в системе управления городом и подчинено стратегической цели развития города – повышению качества жизни населения.
Концепция управления недвижимостью Санкт-Петербурга, одобренная Постановлением правительства города от 04.06.2001 г. №30, предусматривает, что система управления недвижимостью Санкт-Петербурга должна быть направлена на достижение следующих целей, в совокупности обеспечивающих возрастание ценности недвижимого имущества Санкт-Петербурга:
· достижение максимально возможной экономической и бюджетной эффективности использования объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга (с учетом существующих административных, градостроительных, социальных и экологических ограничений);
· стимулирование развития региональной экономики путем регулирования предоставления и использования предпринимателями объектов недвижимости;
· создание благоприятной экологической среды проживания для населения города;
· обеспечение оптимальной, с точки зрения интересов города, структуры недвижимого имущества по формам собственности и вариантам использования.
В соответствии с указанными целями система управления недвижимостью Санкт-Петербурга должна обеспечивать решение следующих задач:
· обеспечение устойчивого потока доходов от недвижимого имущества в бюджет Санкт-Петербурга;
· создание необходимых и достаточных (с точки зрения использования недвижимости) условий для деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций, обеспечивающих функционирование города как территориального социально-экономического целого;
· создание благоприятных условий для развития рыночных отношений в сфере недвижимости и системы гарантий для пользователей недвижимости;
· привлечение частных инвестиций в сферу недвижимости Санкт-Петербурга;
· оптимизация распределения объектов недвижимости, находящихся в собственности или пользовании Санкт-Петербурга, по вариантам функционального использования;
· минимизация затрат по содержанию системы управления недвижимым имуществом;
· создание благоприятных условий для социально значимой деятельности.
С учетом актуального состояния недвижимости Санкт-Петербурга в числе первоочередных задач, стоящих перед системой управления недвижимостью, следует выделить:
· обеспечение кардинального улучшения материально-технического состояния недвижимости Санкт-Петербурга;
· увеличение доли доходов от недвижимости в составе доходов бюджета Санкт-Петербурга.