В системе государственного управления библиотечным делом важнейшая роль принадлежит законодательству - созданию законов - нормативных актов высшей юридической силы и долговременного действия, регулирующих различные стороны библиотечного строительства, отношения его участников: государственной и муниципальной власти, библиотек и населения.
ЮНЕСКО и ИФЛА в различных своих решениях подчеркивают важность для развития библиотечного дела специального законодательства о библиотеках, считая, что только оно может дать соответствующим учреждениям (органам) правомочия для организации, финансирования, действенного управления на основе общегосударственной системы требований. Только законодательство может определить круг задач того, кому было поручено заботиться о библиотеках, может создать соответствующие условия, при которых они могут выполнять свои функции и обеспечивать их развитие. Библиотечные законы сегодня являются неотъемлемой частью управления библиотечным делом в большинстве стран мира как в масштабах всего государства, так и в границах отдельных его административных единиц, наделенных законодательными правами.
Российская Федерация до недавнего времени не имела республиканских законов, специально посвященных библиотекам. С 1984 г. законодательной базой служило принятое Верховным Советом СССР «Положение о библиотечном деле в СССР». До этого роль законодательных актов в отношении библиотек выполняли постановления центральных органов коммунистической партии, являвшихся фактически главной руководящей инстанцией в государстве. оказывающей решающее влияние на управление всеми сферами народного хозяйства.
Радикальные изменения в жизни российского общества, в российской государственности сделали необходимой разработку новой законодательной базы для культуры в целой и для библиотечкой отрасли в частности. В 1993 г. вначале появились «Основы законодательства о культуре Российской Федерации», а годом позже и первый российский закон о библиотечном деле, дополненный вскоре законом об обязательном экземпляре. В библиотечном законе нашли отражение главные принципы и постулаты закона о культуре как более общего для библиотек правового нормативного акта и добавлены новые статьи, отражающие специфику библиотечного дела.
Необходимо подчеркнуть, что закон 1994 г. принимался в качестве основ законодательства о библиотечном деле, которые могут дополняться и развиваться в других законодательных и правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, касающихся библиотек.
Сам факт принятия базового библиотечного закона на федеральном уровне с предоставлением права субъектам Федерации развивать заложенные в нем основы правового регулирования - громадное достижение библиотечной общественности, выступившей главным инициатором его разработки. В подготовке закона прямо или косвенно участвовали сотни, если не тысячи библиотечных работников. Они старались не только обозначить в законе свои интересы, но, и прежде всего, интересы граждан, своих потенциальных и реальных читателей, на чьи средства, поступающие от налогов, финансируется система общественного пользования книгами. И хотя не все пожелания библиотекарей прошли через фильтры официальной комиссии разработчиков, юристов и законодателей, многое в законе было учтено.
При определенных условиях, прежде всего экономического характера, федеральный закон, устанавливающий общие правила отношений разных субъектов, участвующих в библиотечном строительстве, будет не только большим подспорьем в деле сохранения ранее накопленного потенциала, материальных и информационных ресурсов, прогрессивных традиций и опыта, но и точкой отсчета для принципиально нового этапа в развитии библиотечного дела.
При формировании новых правовых основ библиотечного строительства на новом его этапе использовался уже накопленный небольшой опыт отечественного законотворчества, опыт зарубежных стран, а также уже наработанные к тому времени основные концептуальные положения, определяющие изменения в библиотечном деле страны.
Российский закон касается деятельности в основном общедоступных библиотек. Он определил общие контуры библиотечной системы страны, основные виды библиотек, их функции, принципы создания, взаимодействия, заложил определенные нормы охранительного характера, призванные обезопасить библиотеки от произвола властей по отношению к ним, который в наше сложное время проявляется на всех уровнях. Очень важно, что нормы библиотечного закона учитывают кардинальные перемены в других основополагающих сферах жизни общества: в политике, в экономике, в культуре, и помогают жить и работать в изменившемся мире. Даже не очень совершенный закон в этой ситуации лучше, чем правовая вольница.
Ключевыми для закона являются статьи, подтверждающие права граждан, населения на свободный доступ к информации, обеспечиваемый созданием государственной и муниципальной сетей общедоступных библиотек, во взаимодействии и бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания. «Права граждан в области библиотечного обслуживания, - записано в законе, - приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных объединений, религиозных и других организаций». Граждане выступают субъектом правоотношений в библиотечном деле уже потому, что большинство библиотек создается на их средства и для них предназначены. Государственные органы и органы местного самоуправления являются лишь доверенными юридическими лицами, должными выполнять волю населения.
Совершенно по-новому трактуется в законе предназначение библиотеки как социального института. Раньше в отечественном законодательстве она рассматривалась как инструмент, опорная база проведения политики коммунистической партии. В современной трактовке библиотека - это учреждение, представляющее информационные, образовательные услуги членам общества без выделения приоритетов по политическим, религиозным и иным подобным признакам идеологического свойства. Общедоступные библиотеки должны соблюдать нейтралитет в отношении политических партий, общественных движений, религиозных конфессий, руководствоваться принципами гуманизма, политического и идеологического плюрализма.
Библиотечным законом часть бывших государственных общедоступных (массовых) библиотек оставлена в государственной собственности (федеральные библиотеки и библиотеки субъектов Федерации), а большая часть отнесена к собственности муниципалитетов. Первая группа библиотек должна соответственно содержаться за счет федерального и региональных бюджетов, вторая - за счет муниципальных бюджетов. Допускается выделение средств из федерального и региональных бюджетов на осуществление государственных целевых программ, связанных, например, с внедрением новой техники и технологий в библиотеках, с обеспечением сохранности наиболее ценных библиотечных фондов.
Законом предусмотрено расширение прав библиотек в решении своих организационно-технологических проблем, в вопросах хозяйственной деятельности. Администрация библиотеки может самостоятельно планировать свою работу, выбирать конкретные ее направления и формы. Библиотека и ее коллектив могут реализовать свое право на участие в управлении библиотекой и библиотечным делом через свои общественные организации внутри и вне библиотеки. Если говорить об управлении, то суть нового закона - в смещении забот о библиотеках, регулирования их деятельности, на более низкие уровни управленческой иерархии, а также ликвидация монополии одной партии на выполнение ведущей и направляющей роли в руководстве библиотечным делом. Таким образом, в принятом законе прежний баланс интересов различных общественных сил изменен в пользу граждан, низовых органов власти и управления, а также самих библиотек.
Федеральный закон дает хорошую основу для развития заложенных в нем идей в других общероссийских и местных законах, в подзаконных актах. На основе федеральных законов в настоящее время составляют свои законодательные акты по библиотечному делу субъекты Федерации. Интересно отметить, что в Калужской области, в Якутии (Саха) библиотечные законы были приняты даже ранее федерального библиотечного закона, хотя готовились они с учетом тех проектов федерального закона, которые появились еще а 1991-1993 гг. Приняты библиотечные законы в Башкортостане Татарстане, Удмуртии, Псковской, Тульской, Липецкой, Тверской, Брянской областях.
Во многих региональных законодательных актах имеются оригинальные решения: в ряде случаев в одном законе объединяются и развиваются положения двух упомянутых выше федеральных законов (например, в Псковской области), некоторые субъекты Федерации принимают законы только касающиеся общедоступных библиотек. В республиках принимаются отдельные законодательные акты о национальных библиотеках.
Региональное законодательство расширяет, обогащает правовую базу библиотечного дела. К примеру, в законах Тульской области и Якутии предусматривается приоритетное выделение государственных средств на развитие материально-технической базы библиотек, запрещается проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их библиотеками, здесь говорится о льготном налогообложении средств, направляемых в помощь библиотекам, об освобождении библиотечных работников от работ, не предусмотренных трудовым договором: последние могут выполняться за дополнительную плату. В Тульской области библиотечные работники, занятые формированием и организацией книжных фондов, имеют право на получение в течении года лечебного пособия в размере должностного оклада, а библиотекари с непрерывным стажем работы 10 лет - право на дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 5 дней, после 20 лет работы - 10 дней. Предусматривается целая система поощрения наиболее талантливых работников. В Псковской области особо оговаривается право трудовых коллективов библиотек заключать коллективные договора с руководителем библиотеки, создавать совещательные органы но основным направлениям библиотечной деятельности. Все это можно отнести к достоинствам. А что касается спорных положений, то, к примеру, в целом удачный закон Псковской области, включивший в себя очень нужный раздел по организации библиотечной сети, закрепил такие конкретные нормативы, которые с точки зрения библиотечной теории нельзя считать достаточно обоснованными. Если законодатель устанавливает, что в волости может быть несколько стационарных филиалов с зонами обслуживания от 200 до 600 человек, он тем самым допускает, что:
•во-первых, библиотеки во всех случаях могут создаваться и при наличии всего 200 жителей - норма для нормальной стационарной библиотеки явно недостаточная, чтобы обеспечить требуемую нагрузку;
•во-вторых, устанавливая верхний предел численности населения в зоне обслуживания, мы толкаем на дробление библиотечной сети, т. к. в местах с более высокой плотностью населения в нормальной по радиусу зоне обслуживания может проживать значительно более 600 жителей.
Явным нарушением федерального закона является предоставление трудовому коллективу библиотеки права принимать ее устав. Подобного рода недостатки имеют место и в ряде других законодательных актов субъектов Федерации. Так, к примеру, вызывает сомнение целесообразность закрепления в библиотечном законе Республики Тыва квоты ассигнований, которые должны выделяться на библиотеки - от 15 до 25 % от общих расходов на культуру. Если бы здесь было сказано о минимуме, то вопроса бы не возникло.
С целью обеспечить определенное методологическое единство на более высокий уровень законотворческой работы на местах в Министерстве культуры РФ была создана специальная комиссия, которая в начале 1996 г. подвела первые итоги проведенной в регионах работы, направила в республики, края и области рекомендации «Основные принципы и методика формирования библиотечного законодательства субъектов РФ» и обстоятельный аналитический обзор, важный для координации и стимулирования местной инициативы, обмена опытом. Подготовка законов - достаточно сложный и трудоемкий процесс, длящийся иногда годами. Имеется определенная система правил, регламентирующих порядок разработки, оформления, представления, рассмотрения и принятия законодательных актов. Например, для федерального уровня он определен Указом Президента от 14 января 1993 г. N 48 «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и администрации Президента по ведению законопроектных работ», на региональном уровне он может регулироваться местным законом, аналогично закону Краснодарского края «О правотворчестве и нормативно-правовых актах» от 26 мая 1995 г. или другими нормативными актами. Основной объем подготовительной работы с проектами законов по библиотечным проблемам традиционно выполняется библиотекарями-профессионалами, включаемыми органами исполнительной или представительной власти в соответствующие подготовительные комиссии.
До начала работы над проектом закона обычно четко определяется существо проблемы, которую имеется в виду решить в законопроекте; изучается действующее и ранее действовавшее отечественное и зарубежное законодательство, имеющее отношение к возникшей проблеме, данные о практике его применения; выводы науки по решаемой проблеме определяется правомерность решения проблемы с помощью закона, устанавливаются организации, с интересами которых связана решаемая проблема, намечается форма их участия в совместной работе.
С принятием двух федеральных и региональных библиотечных законов законотворческая деятельность в этой сфере, надо полагать, не закончится. Подтверждением этого предположения может служить уже начавшаяся работа над уточнением и дополнением закона о культуре. Через некоторое время безусловно возникнет необходимость соотнесения и корректировки всей совокупности законодательных актов по библиотечному делу с учетом устранения противоречий, недостатков и более широкого использования имеющихся наиболее удачных решений правовых проблем, с которыми сталкиваются библиотеки и органы управления ими. В принципе в библиотечном законодательстве будущего с возможно большей полнотой должны найти отражение все принципиально важные проблемы библиотечного дела, его становления и развития, связанные с требованиями общества, которые оно считает необходимым предъявить участникам этого процесса для обеспечения их плодотворной, эффективной деятельности на том или ином этапе своего развития.
При дальнейшем совершенствовании федерального и регионального библиотечного законодательства вероятно есть необходимость обратить внимание на решение следующих проблем:
1) закрепление принципа равных возможностей граждан в пользовании услугами библиотек, реализуемого прежде всего через установление нормы территориальной доступности библиотечных пунктов, минимального их обеспечения штатом, помещением, фондом документов и через бесплатность пользования межбиблиотечным абонементом;
2) более четкое обозначение механизма осуществления надзора за выполнением библиотечного законодательства и применения санкций в случаях его нарушения;
3) расширение мер и совершенствование механизмов, обеспечивающих возможность большего влияния населения на библиотеки и административные органы управления библиотеками;
4) предоставление общественным объединениям библиотечных работников права законодательной инициативы;
5) введение системы стимулирования местной инициативы в улучшении библиотечного дела, например, путем поддержки работы по составлению на местах программ и планов развития или укрепления сети общедоступных библиотек, долевого участия в строительстве библиотечных зданий, начинаемого муниципалитетами, организации соревнования между муниципальными образованиями за лучшие показатели библиотечной работы;
6) более четкое обозначение прав учредителей библиотек в соответствии с нормами гражданского законодательства, касающихся прав собственников в части установления задач и заданий для принадлежащих им учреждений.