Законы определяют правовое поле, правила отношений участников библиотечного строительства. Следующей ступенью в системе воздействия на его процессы является регулирование их с помощью принятия органами исполнительной власти различных подзаконных нормативных актов, которые в развитие законов и в пределах полномочий, предоставленных этим органам, более конкретно определяют, каким образом должна формироваться и функционировать та или иная библиотечная система или отдельная подчиненная им библиотека. Часть этих актов содержит бессрочные предписания, рассчитанные на долговременное действие и многократное применение и называется общими нормативными актами.
Принятие федеральных и региональных библиотечных и иных законов, влияющих на библиотечное дело, потребовало значительного обновления существовавшей ранее подзаконной нормативной базы, отмены явно устаревших и создания новых нормативных документов, причем в условиях изменения полномочий органов исполнительной власти разных уровней на их разработку. Пока действующая в этой сфере нормативная база продолжает включать как неотмененные документы «дореформенного» периода, так и вновь созданные.
Принятие общих наиболее важных нормативных актов - одна из функций Правительства Российской Федерации. К числу подобных актов можно отнести «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства», утвержденное Постановлением N 609 от 26. 06. 1995 г. для организаций федеральной собственности. Это положение создано взамен соответствующего документа 1989 г. регулировавшего переход учреждений культуры страны на новые условия хозяйствования. Новое Положение приводит хозяйственные механизмы, действующие в культуре, в соответствие с произошедшими в последние годы изменениями в законодательстве, в частности, в связи с принятием Гражданского кодекса. Новый документ более конкретно и точно устанавливает взаимные права и обязанности учреждений культуры и органов управления ими. Так, здесь подчеркивается, что организация культуры планирует свою деятельность «на основе данных учредителя, имеющихся творческих и экономических ресурсов, запросов населения и заказов юридических и физических лиц». В Гражданском кодексе сказано более веско (ст 296.) о том, что учреждение осуществляет предоставленное ему право оперативного управления в соответствии с предметом и целями своей деятельности, определяемыми собственником и его заданиями (ст. 295).
По поручению Правительства Министерство культуры РФ должно разработать «Типовое положение о государственной (муниципальной) библиотеке», «Положение о едином фонде книжных памятников», инструкцию по учету библиотечного фонда государственной (муниципальной) библиотеки.
В соответствии с законом Федеральное Правительство обязано разрабатывать государственные минимальные социальные стандарты, на основе которых могут формироваться финансовые нормативы. Раньше к подобным социальным стандартам относили целевые нормативы (показатели), характеризующие меру, степень удовлетворения потребностей населения в библиотечных услугах. Они мыслились как операционально выраженная общественная потребность на перспективный период, некий идеал для данного исторического этапа. Их также рассматривали в качестве критерия оценки достигнутого уровня развития социальной сферы и одним из важных ориентиров, используемых при распределении ресурсов между регионами.
Считалось, что в отношении библиотек целевые нормативы могут выражаться в конечных результатах их деятельности, например, в числе читателей, в книговыдаче на одного жителя или же в показателях развития сети, необходимой для получения этих конечных результатов, например, в числе библиотек, книг, работников на 10 тыс. жителей. Предполагалось что подобные нормативы для больших территорий с различными условиями расселения и жизни населения будут усредненными, ориентировочными и каждый регион страны на их основе разработает свои нормативы, более соответствующие его условиям.
Библиотечная наука, к сожалению, до сегодняшнего дня не смогла дать обоснованные рекомендации об оптимальных социальных нормативах удовлетворения потребностей населения на услуги общедоступных библиотек, однако еще в начале 60-х г. предложила принципы и нормативы организации их оптимальной сети, способной обеспечить известное равенство граждан в возможностях пользования библиотечными фондами и удовлетворение основных запросов населения на необходимую литературу. Еще в 1962 г. в России были утверждены «Основные положения организации сети массовых библиотек». Этот документ устанавливал минимальную мощность (штат, фонд) низовой стационарной библиотеки, радиус микрорайона обслуживания, минимальное число жителей, при которых возможно открытие стационарной библиотеки в городе и на селе. В свое время на основе этих нормативов была проведена широкомасштабная работа по упорядочению существовавшей к тому времени сети массовых библиотек и осуществлялось ее развитие в течение многих последующих лет. Эти российские нормативы периодически уточнялись и практически позволяли при построении сети в зависимости от местных условий корректировать основную исходную норму жителей в сторону ее уменьшения.
В связи с принятием в 1992 г. «Основ законодательства о культуре» Правительство Российской Федерации своим постановлением от 3 марта 1993 г. поручило федеральному Министерству культуры разработать и утвердить социальные нормативы обеспеченности населения учреждениями культуры, которые можно было бы рекомендовать субъектам Федерации для использования в работе по финансовому и бюджетному планированию. Первый их вариант появился в 1993 г. со сроком действия до 1996 г., второй - в 1996. Нормативы предполагалось использовать как минимальные. К сожалению, то, что записано в первом и втором документах по общедоступным библиотекам, представляет собой шаг назад даже по сравнению с Положением 1962 г. При следовании новым нормативам есть серьезная опасность лишиться очень большой части ныне действующих библиотек, особенно в сельской местности. А все дело в том, что рассчитывать требуемое для открытия сельской библиотеки число жителей в социальных нормативах 1993 г. и 1996 г. предлагалось лишь по отдельным населенным пунктам, в то время, как по условиям расселения рекомендуемое число жителей в отдельных регионах может быть лишь в совокупности близко расположенных друг к другу селений. И, не случайно, после рассылки новых нормативов в Министерство пошел поток запросов, что вызвало необходимость давать дополнительные пояснения.
Официальные сетевые нормативы сегодняшнего дня обходят стороной вопрос о рекомендуемом штатном обеспечении библиотек, об обеспеченности их помещениями, книгами и другими документами, хотя в свое время нормы этой обеспеченности в том или ином виде использовались при проектировании территориальных библиотечных систем.
Хотя субъекты Федерации по закону сами в конечном итоге утверждают минимальные социальные стандарты, учитывающие местные условия, было бы ошибкой недооценивать возможные негативные последствия министерских рекомендаций, тем более, что они были одобрены Правительством РФ.
Значительная часть подзаконных нормативных актов общего назначения по библиотечному делу принимается самостоятельно или по поручению Правительства федеральными ведомствами Министерством культуры РФ или, как правило, по согласованию с ним другими министерствами и комитетами. Это прежде всего имеющие силу закона государственные стандарты. Среди ныне действующих можно назвать такие: «Библиографическое описание документа»; «Коммуникативный формат для обмена библиографическими данными на магнитной ленте»; «Индексирование документов».
Важную роль в рациональной организации всей библиотечной деятельности играют типовые нормы времени на работы, выполняемые в библиотеках, новая редакция которых в значительно расширенном объеме утверждена в 1997 году Минтрудом. Нормы времени ранее использовались при разработке типовых штатов для разных видов библиотек. Они и сейчас служат основой для определения штатной численности по библиотекам и их структурным подразделениям и широко применяются при планировании нагрузки библиотечных работников.
Подобные нормы важны тем, что характеризуют соотношения между затратами различных ресурсов и результатами произведенной работы, т. е. по своей природе являются экономическими регуляторами, используемыми для оптимизации построения той или иной системы, повышения эффективности ее функционирования.
К одной из разновидностей подзаконных нормативных актов, создаваемых федеральными ведомствами, можно отнести документы типа уже частично устаревшего «Примерного устава государственной (муниципальной) организации культуры», инструкций по бухгалтерской и статистической отчетности, по планированию научной деятельности и другие подобные продукты управленческой деятельности.
Общие нормативные документы, разрабатываемые на федеральном уровне, обычно рассчитаны на всю территорию России и предлагаются как рекомендации, на основе которых субъекты Федерации составляют свои подобного рода документы или, взяв их за основу, вносят в них некоторые изменения и дополнения. Однако по предметам ведения Федерации подобные акты носят директивный характер.
Сегодня для нормального развития любой отрасли требуется пусть минимальная, но достаточно сбалансированная федеральная система основных нормативных документов обязательного и рекомендательного характера. Ее наличие облегчает, ускоряет и оптимизирует формирование нормативной базы по всей стране, позволяет выдерживать в этой работе единые методологические и методические принципы, обеспечивает унификацию в тех случаях, когда она просто необходима для эффективной совместной работы многих библиотек. К сожалению, в отношении общедоступных библиотек формирование такой системы, отражающей все основные аспекты формирования ресурсной базы и ее эффективного использования, еще далеко не закончено. Сегодня, по мнению специалистов РНБ, проводивших специальное исследование, «…создалась ситуация, когда противоречивый характер, пробелы в действующих нормативно-правовых актах мешают библиотекам вырабатывать эффективную стратегию поведения в формирующейся экономической среде и в полной мере реализовывать свое назначение в современном социально-культурном пространстве регионов».
Вероятно, основу будущей системы нормативов должны составить:
· социальные стандарты, намечающие минимальные объемные и качественные параметры подлежащих удовлетворению потребностей населения в библиотечных услугах;
· сетевые нормативы, устанавливающие минимальные требования к видовому составу, количеству и территориальному размещению библиотек и их взаимодействию;
· нормативы минимального обеспечения вновь создаваемых и уже действующих библиотечных учреждений основными видами ресурсов (штаты, фонды, помещения, оборудование);
· примерные нормативы амортизации различных видов библиотечного имущества;
· оптимальные нормативы использования различных видов ресурсов библиотек, например, количества книговыдач на единицу ресурсного обеспечения;
· основные требования к уровню подготовки библиотечных кадров.
На основе совокупности этих в большинстве своем «натуральных» нормативов возможно будет рассчитать примерные нормы финансового обеспечения, причем важно, чтобы они рассчитывались не на одну библиотеку, как это делалось раньше, например, в отношении городских и сельских библиотек, а в расчете на жителя, как это уже давно предлагают многие библиотековеды и экономисты.
Работа по упорядочению нормативной базы библиотечного дела и приведению ее в соответствие с изменившимися условиями практически только началась, но представляется, что она должна быть всемерно ускорена с помощью методических центров и под общим руководством Министерства культуры РФ.
В соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации самостоятельно принимают не только библиотечные законы, но и подзаконные акты общего назначения по предметам их ведения. Это могут быть, например, нормативы организации сети общедоступных библиотек учитывающие особенности региона положения об основах хозяйственной деятельности для библиотек, находящихся в их собственности, примерные положения об этой деятельности для муниципальных библиотек, минимальные нормативы финансирования библиотечного дела в городах и районах, примерные уставы и положения о муниципальных библиотеках, порядок отнесения библиотек к группам по оплате труда руководящих работников. Как правило, большая часть этого нормативного обеспечения создается сегодня по модельным образцам и рекомендациям федеральных органов.
На уровне органов местного самоуправления общие подзаконные нормативные акты, рассчитанные на применение в своих библиотеках, как правило, создаются очень редко и главным образом на более высоком уровне муниципального управления - в районе или городе. Здесь обычно на основе нормативных документов общего для многих библиотек назначения создаются индивидуальные для каждого учреждения нормативные акты типа устава, правил, регламента. Так, на основе типового устава учредитель создает индивидуальный устав для каждой конкретной библиотеки, где определяет ее наименование, ее задачи, виды оказываемых услуг, особенности финансовой и хозяйственной деятельности, порядок формирования органов управления, их компетенцию, права и обязанности читателей (пользователей) «персонала, условия оплаты его труда, а также порядок изменения устава, реорганизации и ликвидации библиотеки.
Таким образок, можно констатировать, что в системе внебиблиотечного управления сохранилось и играет важную роль регулирование развития и деятельности библиотек с помощью издания общих подзаконных нормативных актов, имеющих как обязательный, так и рекомендательный характер. Но изменение законодательства настоятельно требует пересмотра всей совокупности ранее принятых актов подобного назначения и создания целостной системы нормативного обеспечения библиотечного дела.
На сегодня мы имеем три документа, где говорится о библиотечной политике государства, и три не совсем схожих варианта этой политики. Вероятно есть необходимость не только сблизить имеющиеся варианты, но и дополнить изложенный в них набор ориентирующих установок, например, за счет отражения вопросов участия государства в обеспечении сохранения и развития библиотечной сети, без чего о реальном доступе граждан к библиотечному обслуживанию не может быть речи. Прямо напрашивается для отражения в этой политике проблема подведения под развитие библиотечного дела соответствующей экономической подосновы, позволяющей не только получать необходимые ресурсы, но и обеспечивать их более полное и эффективное использование, более активную работу библиотек в привлечении новых пользователей и повышении уровня их обслуживания. Важно определиться и в том, будут ли обозначенные установки осуществляться в какой-то последовательности или по принципу «равновесного подъема». Вообще хотелось бы, чтобы федеральная библиотечная политика была представлена в едином обстоятельном документе, комплексно отражающем и главные конечные цели, и все основные направления организационной работы, и приоритеты ее осуществления.
Безусловно федеральная библиотечная политика задает тон в формировании позиций органов управления субъектов Федерации в отношении библиотек, однако последние далеко не всегда следуют ей беспрекословно - всегда местная специфика и нужды заставляют их ставить свои акценты и менять приоритеты, в частности, за счет первоочередного решения проблем сохранения и оптимизации библиотечной сети, сохранения квалифицированных библиотечных кадров, повышения их социальной защиты. Представляется, что в нынешних условиях такой разнобой в подходе к путям достижения главной цели библиотечной политики - это не столько недостаток, сколько достижение, ибо реализуется возможность еще более гибко управлять процессами библиотечного строительства, подчиняя его на местах условиям и обстоятельствам местной жизни.
Документы федеральных и региональных органов управления, в которых отражаются основы библиотечной политики, как правило, будучи рассмотренными и утвержденными, приобретают характер государственных актов, имеющих юридическое значение, и обладают большой организующей силой. Поэтому нужно не только на всех уровнях управления создавать подобные документы, позволяющие в сжатом виде представить намерения органов управления в развитии библиотечного дела, но и постоянно корректировать их с учетом меняющейся ситуации, снимать возникающие между ними противоречия, делать эти документы достоянием самых широких масс общественности и библиотечных работников.
Политические установки в сфере библиотечного дела, определяемые для себя органами управления в целях придания своей деятельности более осмысленного и целенаправленного характера, для библиотек не являются директивными указаниями, но они получают ясное представление о том, куда и как эти органы намерены вести порученное им дело. Это позволяет библиотекам, не только точнее выбирать направления своего будущего развития, но и, вписываясь в общую политическую линию, получить дополнительную материальную или просто моральную поддержку.