Анализ современного состояния организационных отношений в государственных организациях РФ
Наиболее активно в РФ ведется деятельность по совершенствованию организационных отношений в государственных организациях РФ.
Даже целью административной реформы объявлено повышение эффективности деятельности федеральных органов власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.
Структура федеральных органов исполнительной власти РФ меняется по несколько раз в год. Однако до марта 2004 г. эти изменения носили бессистемный характер. После принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» новая структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ функциональных обзоров. Однако если на федеральном уровне присутствует хоть какое-то осознание сущности проводимых реформ, то на региональном и местном зачастую лишь слепо копируется принятая на федеральном уровне система разграничения функций государственных органов. Реструктуризация осуществляется региональными органами власти и / или их структурными подразделениями в основном интуитивно и без каких-либо исследований.
Всего выделяется пять основных видов функциональных обзоров: «чистые» обзоры политики или программ; «чистые» обзоры эффективности; обзоры программ и эффективности на более высоких уровнях иерархии; промежуточные функциональные и ведомственные обзоры; обзоры на более низких организационных уровнях и перестройка процесса деловой активности [7, с. 327].
С учетом первоочередных задач реформирования государственного управления, а также сокращения расходов и повышения результативности управления бюджетом и его исполнения наиболее подходящей методикой реструктуризации исполнительной власти в РФ представляются промежуточные функциональные и ведомственные обзоры. Их цель - создать возможности для перестройки действующих исполнительных органов. При этом выявляются некоторые функции - с тем, чтобы подвергнуть их последующему обновлению при относительном сохранении прежних масштабов и стабильности или придать им коммерческий характер; проводится децентрализация ряда других функций с последующим переводом на иные уровни государственной власти; еще ряд функций потенциально подлежат простому устранению и т.д.
Очень важно быстро накопить опыт проведения подобных функциональных обзоров в России и ускоренными темпами перейти к выполнению их рекомендаций. Целесообразно также стимулировать проведение этих обзоров на уровне отдельных региональных администраций, поскольку большая часть ответственности за предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как образование, здоровье и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях публичной власти. Кроме того, региональные власти получили в управление значительную часть государственной собственности: имущества, природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенций. Это обстоятельство диктует приоритетность вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами.
Методика, предлагаемая Всемирным банком, может быть адаптирована к российским условиям следующим образом. Во-первых, должно быть сокращено количество этапов преобразований. Во-вторых, в наших органах многие функции сформулированы не совсем корректно, чаще всего они не соответствуют понятию функции по своему содержанию. В некоторых случаях в Положениях о региональном или местном органе власти вообще отсутствует раздел «Функции». В-третьих, принятие решения о сохранении или ликвидации функции необходимо производить после переформулирования и определения вида функции (программная, регулирование и т.д.) - это существенно сокращает время на анализ.
Первый этап работы по проведению обзоров заключается в выделении функций, осуществляемых органами власти, и их анализе в целях прекращения оказания тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокращении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы, и в определении основного перечня необходимых функций [8, с. 77].
При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется следующая типология:
Политические функции: стратегическое планирование, составление проектов юридических документов, разработка контрактов о достижении результатов деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики, прогнозирование. Эти функции обычно считаются «неотъемлемо государственными». Они требуют специальных навыков и осуществляются отраслевыми органами (министерствами).
Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности: координация отношений между различными органами, мониторинг результатов деятельности нижестоящих органов, содействие и обеспечение возможности дочерним организациям для достижения ими своих плановых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как правило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются министерствами.
Функции предоставления услуг: предоставление товаров или услуг внутренним (другие государственные органы) или внешним (население и организации) клиентам. Эти функции часто осуществляются посредством заключения контрактов. Если они реализуются правительством, их обычно выполняют контролируемые организации или исполнительные органы.
Вспомогательные функции: финансовое управление, кадровое управление, информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров, анализ эффективности, ревизия управления, секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются на сторону, кроме случаев, когда по соображениям безопасности или другим причинам они считаются «неотъемлемо государственными».
Функции регулирования: лицензирование, сертификация, выдача разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляются статуарными учреждениями и другими официальными органами внутри центрального правительства. Широкое распространение получило мнение, согласно которому функции регулирования должны быть отделены от политических функций, определяющих нормативные акты, и функций предоставления услуг клиентам [4, с. 327].
Необходимыми функциями являются следующие:
функции, необходимые для охраны общественной безопасности;
функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;
функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;
функции, установленные национальным или международным законодательством или конституцией;
функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий.
Кроме того, необходима определенная оценка масштабов выполнения этих функций.
Следующий вопрос - операционные условия выполнения выявленных необходимых функций. Предстоит принять решения о том, должны ли эти функции рассматриваться как неотъемлемо государственные и сохраняться на уровне данного уровня исполнительной власти, подлежать передаче на более низкие уровни государственного управления или децентрализации, быть переданы из частного или некоммерческого сектора в государственный на договорной основе или остаться в частном либо некоммерческом секторе.
Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силу того, что они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе, невелико. Можно сказать, что функции считаются «неотъемлемо государственными», когда проводимая политика подвержена частым коренным изменениям, когда рынок услуг практически отсутствует (услуги не могут быть конкретизированы или не могут оказываться на конкурентной основе), когда непредоставление услуги недопустимо, когда требуется беспристрастное выполнение регулирующих функций и когда необходимо «прощение» (и готовность государственных служащих учитывать долгосрочную перспективу) в случае непредсказуемого финансирования.
После распределения функций между операционными средами встает вопрос о том, как структурировать «неотъемлемо государственную» среду. Предстоит решить, кто должен осуществлять «неотъемлемо государственные» функции: одно из министерств; статуарное учреждение или независимый регулирующий орган (в российской практике - служба); контролируемая организация или исполнительный орган (в российской практике - агентство); государственное предприятие или учреждение [13, с. 327].
В итоге логическая схема проведения функционального обзора для органа власти выглядит следующим образом:
Понятие и основные направления деятельности рассматриваемого органа.
Особенности деятельности и ее регулирования.
Основные проблемы.
Функциональный обзор.
Функции новых органов и подразделений.
Переходы сотрудников при изменении структуры.