ТЕМА 18. ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
Политика в области народонаселения: понятия, определения, концепции. История демографической политики. Современная демографическая политика в мире. Демографическая политика в СССР и России.
Политика в области народонаселения: понятия, определения, концепции.
Демографическая политика – это целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения, призванная сохранять или изменять тенденции динамики численности, структуры, расселения и качества населения. Она рассматривается как органическая часть социальной политики, специфическая по своим целям и отчасти по методам их достижения, но согласованная с другими сферами, такими, как регулирование условий занятости и труда, а также уровня жизни и социального обеспечения населения, образования, здравоохранения и т.д.
Наиболее распространенно и близко по употреблению к данному понятию понятие «политика народонаселения». Нередко эти понятия используют как тождественные, как синонимы, не придавая им разного значения.
В широком смысле демографическая политика иногда отождествляется с политикой народонаселения, в узком смысле – рассматривается как одна из ее составляющих, наряду с регулированием условий труда трудоспособного населения и условий жизни всего населения.
В важнейших теоретических монографиях 70-х – 80-х гг. также предлагалось разграничивать указанные понятия, рассматривать одно как часть другого. Так, в первом издании «Системы знаний о народонаселении» (1976) политика народонаселения определялась как часть социально-экономической политики, как деятельность, специально направленная на регулирование производства и воспроизводства главной производительной силы общества, субъекта общественного производства, т.е. человека, населения. Ее сфера – условия труда и жизни людей.
Выделялись следующие основные элементы политики народонаселения:
- влияние на условия труда (определение границ трудоспособного возраста, масштабов занятости работоспособной части населения, продолжительность рабочего дня и рабочей недели, забота об охране труда, квалификационная и специальная подготовка, профориентация и др.);
- улучшение жизненных условий всех слоев населения (повышение реальной заработной платы или уровня доходов, улучшение жилищных условий, обеспечение возможности пользоваться бытовыми услугами и достижениями культуры, медицинским обслуживанием; увеличение свободного времени и др.);
- воздействие на воспроизводство населения (естественное возобновление поколений, миграционная подвижность, социальная мобильность).
Последний элемент трактовался большинством ученых (и трактуется до сих пор) как собственно демографическая политика.
В совокупности мероприятий, воздействующих на демографические процессы, предлагалось выделять два основных направления:
- изменение характера процессов естественного возобновления поколений (рождаемости, брачности, разводимости, возрастной структуры, смертности) в их тесной взаимосвязи;
- влияние на миграцию населения (миграция, иммиграция, эмиграция, географическое распределение, плотность населения и т.д.); проводимая государством миграционная политика органически связывалась с политикой в области расселения населения по территории страны.
В англо- и франко- язычной литературе, в международных документах широкое распространение получило понятие «политика населения », представленный во всех версиях многоязычного словаря по демографии. Этот термин широко используется в официальных документах, рекомендациях и аналитических докладах ООН. Но однозначной трактовки этого термина нет. Широкий или узкий подход к содержанию основных понятий связан в основном со взглядами на предмет демографии, и границы изучаемых этой наукой явлений.
Из других, близких по смыслу понятий наибольшее распространение получили понятия «контроль рождаемости » и «планирование семьи », а в последнее время – «семейная политика ».
Понятия «контроль рождаемости» или «регулирование рождаемости», используют для описания воздействия государства на процесс рождаемости, главным образом с целью снижения ее уровня и сокращения темпов роста населения в стране. Термин был введен; в оборот Маргарет Сэнджер, открывшей в 1916 г. в Нью-Йорке первую в Америке клинику по предупреждению беременности.
Понятие «планирование семьи » используется в двух основных смысловых контекстах.
Во-первых, на макроуровне под планированием семьи понимается деятельность государственных и негосударственных организаций (программы, комплексы мер), направленная на создание условий для реализации ответственного родительства, для достижения каждой семьей желаемого числа детей. На практике эта деятельность в основном направлена на стимулирование ограничения деторождении в семьях, поэтому программы планирования семьи иногда называются программами контроля рождаемости.
Во-вторых, на микроуровне под планированием семьи понимается принятие супружеской парой (индивидом) добровольных решений о величине семьи, в частности, о числе детей в ней, и действия, способствующие реализации таких решений.
Морально-этической и правовой основой планирования семьи является планируемое ответственное родительство (материнство и отцовство) – предоставление семье права свободно и ответственно определять желательное для нее число детей и промежутки между их рождениями (календарь рождений). Такое право провозглашено в целом ряде международных соглашений и рассматривается как одно из основных прав человека.
Планирование семьи помогает не только достигать желаемого числа детей в семье и сохранить их, но и выбирать время деторождения с учетом возраста родителей и социально-экономических условий, регулировать интервалы между рождениями, избежать нежелательной беременности, незапланированных рождений, способствует снижению материнской и младенческой смертности, укреплению здоровья матери и ребенка, сокращению вторичного бесплодия.
Эффективность планирования семьи зависит от информированности людей о методах контроля деторождения, от доступности и приемлемости этих методов для различных категорий семей.
Понятие «семейная политика » используется все чаще и чаще как самостоятельный термин для обозначения деятельности государственных и иных служб по социальной защите семьи, по оказанию адресной поддержки семьям определенных типов.
В отечественной научной литературе и общественно-политической лексике этот термин активно используется примерно с середины 80-х гг. Начало активной разработке содержания семейной политики, ее целей, форм и методов положил региональный демографический семинар по проблемам семейкой политики, проходивший в Юрмале (Латвия) в 1988 г. К сожалению, материалы семинара не были опубликованы. Ни в «Демографическом энциклопедическом словаре», изданном в 1985 г., ни в «Многоязычном демографическом словаре», подготовленном под эгидой Международного союза по изучению народонаселения (английская версия вышла в 1982 г.), термин «семейная политика» не был представлен.
Тем не менее, правомерность такого понятия мало у кого из специалистов вызывает сомнение. Оно все чаще используется в научных публикациях, в материалах; содержащих концептуальные подходы к реализации социальной и демографической политики.
Точной и общепринятой дефиниции понятия «семейная политика» пока нет. Но сам характер его употребления свидетельствует о том, что специалисты не настаивают на строго однозначном употреблении данного термина, рассматривают семейную политику как область одновременно и социальной и демографической политики, акцентируя внимание, в зависимости от профессиональных интересов, на демографических, социальных, культурных, медицинских и других аспектах.
Семейная политика – это целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов, призванную создавать оптимальные условия для выполнения семьей ее функций, гармонизировать отношения между личностью, семьей я обществом.
Семья может и должна быть объектом междисциплинарного исследования; знания о семье, ее проблемах и закономерностях развития, полученные социологами, демографами, экономистами, составляют информационную и методологическую основу для формулирования целей и задач семейной политики, для разработки механизмов и конкретных программ ее реализации.
Практически все аспекты социальной и демографической политики так или иначе затрагивают интересы семьи.
В семейную политику включаются меры как общесоциальной, так и демографической направленности:
- половое воспитание детей в семье и школе;
- подготовка молодоженов к семейной жизни;
- материальная поддержка молодой семьи (жилье, кредиты, пособия, льготы, продолжительные оплачиваемые отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком);
- развитие многопрофильных «служб семьи», осуществляющих диагностику отношений между супругами, между родителями и детьми, профилактику семейных конфликтов, повышение уровня культуры семейных отношений в педагогических и сексуальных вопросах, содействие вступлению в брак одиноких и разведенных;
- развитие служб планирования семьи: подбор доступной и надежной контрацепции, медико-генетическое консультирование, прерывание беременности современными, наименее вредными способами, лечение бесплодия и т.п.;
- массовые издания популярной литературы по вопросам семьи и брака, пропаганда семейных ценностей средствами массовой информации, культуры, искусства и т.п..
Основой для формирования государственной политики или какого-либо из ее важнейших направлений служит ее научно разработанная концепция.
Концепция (от лат. conceptio – «понимание», «система») – это:
1) система взглядов на различные явления в мире, природе, обществе;
2) определённый способ понимания, трактовки каких-либо явлений;
3) основная точка зрения, руководящая идея для их освещения, конструктивный принцип;
4) система путей достижения цели и решения задач по ее достижению.
Следовательно, в концепции государственной политики должны быть разработаны содержание основных понятий, принципы и методы ее формирования, инструменты и механизмы ее реализации.
Структура концепции демографической политики, как и любой другой политической деятельности, включает два важнейших и взаимосвязанных компонента:
1) определение и изложение системы целей;
2) разработку и реализацию средств для их достижения.
Цели и задачи политики концептуально формулируются, как правило, в политических программах партий, стратегических целевых программах и планах оперативной деятельности правительств и иных исполнительных органов, в законодательных и иных правовых актах.
Цели демографической политики обычно сводятся к формированию желательного режима воспроизводства населения, сохранению или изменению тенденций в области динамики численности и структуры населения, темпов их изменений, динамики рождаемости, смертности, семейного состава, расселения, внутренней и внешней миграции, качественных характеристик населения.
Цели могут быть заданы в виде:
- целевого требования (словесное описание целей);
- целевого показателя или системы показателей, достижение которых интерпретируется как реализация целей демографической политики.
Среди показателей, апробированных в практике разных стран, встречается, например, собственно численность населения (например, в КНР – не превысить численность населения в 1500 млн. человек в 2000 г. или в Румынии времен Н. Чаушеску – достичь численности в 30 млн. человек).
Развивающиеся страны в качестве целевого показателя чаще всего выбирают снижение темпов роста населения за определенный период, снижение общего или суммарного коэффициента рождаемости.
Во Всемирном плане действий в области народонаселения (Бухарест, 1974) и в Рекомендациях по его дальнейшему осуществлению (Мехико, 1984) странам с высоким уровнем смертности предлагалось использовать в качестве целей демографической политики достижение определенных уровней средней продолжительности жизни или снижение детской смертности. В развитых странах для регулирования притока иностранцев практикуются иммиграционные квоты – ограничения на въезд и натурализацию иностранцев.
Объектами демографической политики могут быть:
- население страны в целом или отдельных регионов;
- социально-демографические группы;
- половозрастные когорты населения;
- семьи определенных типов или стадий жизненного цикла.
Основные направления демографической политики включают:
- государственную помощь семьям с детьми;
- создание условий для сочетания родительства с активной профессиональной деятельностью;
- снижение заболеваемости и смертности;
- увеличение продолжительности жизни;
- улучшение качественных характеристик населения;
- регулирование миграционных процессов, урбанизации и расселения;
- социальную поддержку инвалидов, пожилых и нетрудоспособных и т.п.
Эти направления должны быть согласованы с такими важными сферами социальной политики, как занятость, регулирование доходов, образование и здравоохранение, профессиональная подготовка, жилищное строительство, развитие сферы услуг, социальное обеспечение.
Следует особо подчеркнуть, что демографическая политика не может и не должна подменять собою социальную и, экономическую политику. Попытки решать социально-экономические проблемы мерами демографической политики никогда не приводили к желаемым и эффективным результатам.
Демографическая политика включает в себя комплекс следующих мер:
- экономических (оплачиваемые отпуска и различные пособия при рождении детей; пособия на детей в зависимости от их числа, возраста, типа семьи; ссуды, кредиты, налоговые и жилищные льготы и т.д.),
- административно-правовых (законодательные акты, регламентирующие браки, разводы, положение детей в семьях, алиментные обязанности, охрану материнства и детства, аборты и использование средств контрацепции, социальное обеспечение нетрудоспособных, условия занятости и режим труда работающих женщин-матерей, внутреннюю и внешнюю миграцию и т.п.),
- воспитательных и пропагандистских мер, призванных формировать общественное мнение, нормы и стандарты демографического поведения, определенный демографический климат в обществе.
Принципиальная особенность демографической политики заключается в воздействии на динамику демографических процессов не прямо, а опосредованно, через человеческое поведение, через принятие решений в сфере брака, семьи, рождения детей, выбора профессии, сферы занятости, места жительства.
Меры политики воздействуют как на формирование демографических потребностей, обусловливающих специфику демографического поведения, так и на создание условий для их реализации.
Особую сложность демографической политике как части социального управления придает необходимость учитывать и согласовывать интересы разных уровней:
- индивидуальных, семейных, групповых и общественных;
- локальных, региональных и общегосударственных;
- экономических, социально-политических, экологических и этнокультурных;
- ближайших, среднесрочных и долгосрочных.
Демографическую политику нельзя рассматривать в отрыве от анализа динамики численности, структуры и расселения населения. Конкретная демографическая ситуация, ее тенденции и перспективы обусловливают и определенный характер и целевую направленность политики.
Цели и системы мер по регулированию воспроизводства населения определяются:
- господствующими идеологическими концепциями;
- особенностями сложившейся социальной системы;
- типом государственного управления;
- уровнем экономического развития и ресурсными возможностями государства и общества;
- уровнем и качеством жизни населения, культурными и религиозными нормами и традициями, господствующими в общественном сознании.
Взгляды на принципы, содержание и особенности практической реализации политики в области народонаселения претерпевают определенные изменения, зависят от взглядов тех или иных ученых и политиков на содержание демографической науки, на роль государства в регулировании социальных процессов.