Семинар № 16. Тема 16. Государственная служба, армия и полиция.
ПЛАН
1. Понятие и теории бюрократии.
2. Функции бюрократии и механизмы ее контроля.
3. Армия как политический институт.
4. Гражданская и политическая полиция.
Понятие и теории бюрократии.
У многих людей слово «бюрократия» наверняка тут же вызовет представление о чем- то непроходимо громоздком, бездушном и отнимающим нервы и время всякими пустыми формальностями. В политологии, однако, этот термин относится к административной машине государства — то есть к государственным служащим низшего и среднего, а в известной степени и высшего, звена, которые повседневно заняты выполнением тех или иных задач в области государственного управления. Впрочем, если следовать Максу Веберу, под бюрократией можно понимать не что иное как специфическую форму организации деятельности, относящуюся не только к государству, но и ко всему обществу в целом. Вне дискуссий, однако, остается одно: по мере роста государства и расширения сфер его ответственности, государственная служба стала играть все более и более важную роль в политической жизни. Сегодня уже никто не говорит о государственных служащих как о простых исполнителях, в них видят ключевое звено политического процесса; кто-то даже скажет, что они в известном смысле заправляют делами страны. За фасадом представительного и подотчетного обществу правительства, похоже, и впрямь стоит реальность «чиновничьего управления». Организация бюрократии и контроль над ней поэтому стали самой что ни есть злободневной проблемой как для политиков, так и для политологов. И не было еще такой политической системы, для которой эта проблема оказалась бы простой.
|
|
Административное управление – часть системы государственного управления. В отличие от государственного управления, которое направлено на воздействие на все общество в целом и реализацию публичной власти сразу трех ветвей, административное управление – это реализация именно исполнительной власти.
О бюрократии не просто спорили, вокруг нее бушевали страсти. В Новейшее время либералы критикуют бюрократию за отсутствие открытости и подотчетности; социалисты, особенно марксисты, призывают на нее гром и молнию как на орудие классового подчинения; «новые правые» разоблачают ее корпоративный эгоизм и неэффективность. За всем этим скрывается совершеннейшая разноголосица относительно самой природы бюрократии. Сам термин употребляется в столь различных контекстах, что дать ему какое-то одно толкование — задача почти невыполнимая. Алброу выделил не менее семи современных концепций бюрократии:
— бюрократия как способ рациональной организации дела
— бюрократия как проявление организационной неэффективности
— бюрократия как правление чиновничества
— бюрократия как административное управление общественной деятельностью — бюрократия как управление от лица политиков высшего звена
— бюрократия как организация,.
-— бюрократия как современное общество в целом.
В известной степени эта разноголосица объясняется тем, что в различных научных дисциплинах бюрократию всегда понимали по-разному. Например, в государствоведении ее изначально трактовали буквально — как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц. Поэтому-то Дж. С. Милль в «Размышлении о представительном правительстве» (1861) и противопоставлял бюрократию представительным формам государственного управления, то есть управлению силами избранных и подотчетных обществу политиков.
|
|
В социологии под бюрократией понимался особый тип организации — система не столько государственного, сколько административного управления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, политическим партиям и т.д. Наконец, экономисты рассматривают бюрократию как особую «публичную» организацию — организацию, которая финансируется за счет денег налогоплательщиков, не знает «дисциплины прибыли» и не реагирует на давление со стороны рынка. Чтобы как-то разобраться во всех этих версиях, рассмотрим здесь три теории бюрократии:
1. — бюрократия как административная машина
2. -— бюрократия как власть
3. -— бюрократия как саморазвивающаяся система.
1. Научное изучение феномена бюрократии изначально находилось под влиянием Макса Вебера. Выделив «идеальный тип» бюрократического правления как правления рационального, Вебер противопоставил его другим формам правления — традиционной и харизматической. Бюрократическим организациям, по его воззрению, присущи следующие черты:
— четко определенные должностные функции, основанные на писаных правилах;
— строго определенная иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим;
— четкое ведение дел с письменным их сопровождением и той или иной системой архивирования;
|
|
— безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от «места»;
— жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений;
— профессиональные и деловые критерии для карьерного продвижения служащих (подготовка, образование, опыт и компетентность).
По Веберу, определяющей чертой бюрократии является ее рациональность: она есть порождение точных, предсказуемых и, главное, эффективных способов организации общественной деятельности, и ее развитие необратимо, ибо само общество принимает ее формы. Эволюция бюрократии была связана с эволюцией капиталистических экономик, со становлением крупномасштабных структур, делающих ставку на эффективность труда. С другой стороны, развитие современного государства, расширение его вмешательства в социальную и экономическую сферы порождало все более сильную правительственную бюрократию. По Веберу, далее, рост бюрократии подстегивался процессами демократизации общества, в ходе которых прежние понятия — традиции, обязательства, привилегии — уступали место свободной конкуренции и меритократии (власть достойных).
Вместе с тем Вебер осознавал и то, что целый ряд явлений — является, образно говоря, палкой о двух концах. Во-первых, за о рганизационную эффективность обществу придется расплачиваться ценой все более ограниченного участия людей в принятии решений. Бюрократизация при этом принесет с собой и новую социальную иерархию: будь она даже основана на «правлении достойнейших», правление это в любом случае будет идти сверху, а не снизу — от рядовых граждан и работников. По ветру будет пущена и мечта социалистов о диктатуре пролетариата — мечта, которая, по совершенно точному предсказанию Вебера, обернется «диктатурой чиновника».
Не питая иллюзий в отношении способности бюрократии самовоспроизводиться и расширяться, он в то же время полагал, что в либеральном государстве ее можно, как минимум, сдерживать с помощью тех или иных механизмов демократического контроля. Гораздо больше Вебер опасался иного — что при дальнейшем наступлении бюрократии на общество из него выветрится духовное начало, а социальная среда утратит свое человеческое содержание: страсти и свобода человека окажутся в «железной клетке» рассудка и бюрократии.
2. Понимание бюрократии как особого рода власти идет главным образом от социалистической традиции социальной философии, в особенности от марксизма. Хотя Маркс в отличие от Вебера специально не занимался проблемой бюрократии, в его работах все же можно найти какой-то общий подход к этой теме. Отнюдь не усматривая в бюрократии продукта индустриализации, Маркс связывал этот феномен с особыми требованиями капитализма. Главным для него была не общественная функция бюрократии, а классовая роль государственного аппарата как механизма, через который буржуазия проводит свои интересы, а капиталистическая система в целом укрепляет себя. В марксистской теории бюрократии есть одно громадное упущение: здесь весьма мало думали о бюрократизации при социализме. Для Маркса и Энгельса это вовсе не было проблемой: предполагалось, что в бесклассовом коммунистическом обществе бюрократия «отомрет» вместе с государством. Марксизм поэтому оказался весьма уязвим перед критикой со стороны той традиции, что была заложена Вебером и Михельсом: коль скоро, по Веберу, бюрократия являет собой общесоциальное явление, общественная собственность и централизованное планирование ведут лишь к ее усилению.
В XX в. поэтому марксистские теоретики уже не могли себе позволить игнорировать это явление. Наиболее известная попытка объяснить феномен социалистической бюрократии принадлежит Льву Троцкому. В «Преданной революции» (1937) он писал о «бюрократическом вырождении» государства, объясняя его следующим образом: сочетание российской отсталости и политической неопытности пролетариата привели к тому, что государственная бюрократия здесь чудовищным образом разрослась, став препятствием для дальнейшего продвижения к социализму. Диктатура Сталина по сути и являла собой не что иное как политическое выражение интересов этой бюрократии, совершенно оторванной от масс. Но если у Троцкого бюрократия предстает пока еще какой-то социальной прослойкой, которую можно ликвидировать средствами политической революции, то у югославского диссидента Милована Джиласа (1911—1995) это уже «новый класс»: власть бюрократии в социалистических режимах, писал он (1957), идет от того, что под ее контролем находятся средства производства, а это означает, что социализм стремительно эволюционирует в сторону государственного капитализма.
3. Неверно было бы думать, что критика бюрократии всегда шла слева, — в конце концов к дискуссии присоединились и «новые правые», взяв на вооружение такой инструментарий, как теория рационального выбора и теория общественного выбора. Теория рационального выбора исходит из того, что индивид всегда стремится к осуществлению собственных интересов и к умножению собственной же пользы. Теоретики «новых правых» выстроили свое понимание государства в целом и проблемы «большого правительства» в частности. Фокус внимания в этом случае переместился к интересам и мотивациям самой бюрократии.
В книге «Бюрократия и представительное правительство» Уильям Нисканен показал, что высшее звено бюрократии — в прямом противоречии со своим образом «служителей общества» — мотивировано прежде всего интересами своей карьеры и потому всегда будет стремиться к расширению той структуры, где оно занято, и к увеличению ее бюджета. Рост бюрократии гарантирует сохранность рабочих мест, расширяет перспективы карьеры, повышает заработную плату, приносит с собой власть и влияние, престиж и полезные связи. Бюрократии, следовательно, присущи внутренняя логика и динамика развития, отчего и происходит рост государства, а с тем вместе и усиление его вмешательства в дела общества. «Новые правые» и стоят за то, чтобы «вернуть государство в его изначальные границы». Идея здесь простая: если власть бюрократии не поставить под контроль, на экономике свободного рынка можно ставить крест.
«Новые правые» указывают на нерыночный характер государственной бюрократии. Бюрократия находится вне «дисциплинирующего воздействия соображений выгоды». Если ее издержки растут, под рукой всегда налогоплательщик — ему и платить по счетам. Кроме того, бюрократические структуры государства — это ведь всегда монополии, а монополиям и вовсе нет дела до рынка. Результат, по логике «новых правых», всегда один и тот же: бюрократические аппараты, как, впрочем, и все структуры общественного сектора, расточительны и неэффективны, а их услуги низкого качества и не отвечают потребностям или желаниям потребителя. Из этой философии «новых правых» с ее принципом «частное — хорошо, общественное — плохо» вытекает тот единственный вывод, что государственную бюрократию необходимо сократить до предела.
Функции бюрократии. На первый и чисто поверхностный взгляд, бюрократия выполняет одну, но важнейшую, функцию — она проводит в жизнь законы, принятые законодательным собранием страны, и решения, принятые органами исполнительной власти. Если при этом еще следовать за Вебером, в бюрократии можно усмотреть этакую работающую по своим собственным законам административную машину, совершенно оторванную от мира политики, а в чиновниках — винтики и шестеренки этой машины, что безотказно работают каждый на своем месте и в соответствии с четко предписанными правилами. Все это весьма и весьма далеко от действительности. Хотя у бюрократии и в самом деле есть свое строго очерченное место и ей предписана всяческая беспристрастность, чиновничество оказывает сильнейшее влияние на политический процесс, в любой политической системе выполняя при этом несколько важнейших функций. Наиболее важными из них являются:
* функция административного управления
* совещательная и консультативная функция '
* функция артикуляции и агрегирования интересов
* функция поддержания политической стабильности.
Основная функция бюрократии — это реализация политики. Следовательно, бюрократия облечена задачами административного управления. Именно поэтому о ней принято говорить как об «администрации», а о политическом звене исполнительной власти — как о «правительстве». Та-кое разделение предполагает, что можно провести четкую границу между разработкой политики — делом политиков и реализацией по-
литики _ делом государственных служащих, например «администрация Клинтона».
Разумеется, подавляющее большинство государственных служащих в мире и в самом деле занято исключительно административными
делами, управляя программами социальной помощи, регламентируя экономическую деятельность, предоставляя всякого рода лицензии, обеспечивая граждан внутри страны и за рубежом информацией и консультативными услугами.
Численность государственных служащих поэтому всегда зависит от масштаба тех задач, которые берет на себя государство. Taк в Великобритании занятость в системах государственной службы в XX в. возрастала с ростом государства, достигнув 735 тыс. человек в 1970-х годах, но затем сократилась до 499 тыс. в 1996 г., после того как государство стало на путь неолиберализма в 80-х. Федеральное чиновничество в США резко выросло как результат «Нового курса», достигнув 2,5 млн человек; в СССР система центрального планирования в эпоху своих самых широких масштабов управлялась силами 20 млн служащих.
И все же представление о государственных чиновниках как о простых функционерах, четко следующих каким-то правилам и исполняющим распоряжения начальства, не всегда верно. Во-первых, поскольку значительная часть административной работы неизбежно передается в ведение государственной службы, у чиновников всегда есть те или иные степени свободы, чтобы решать, как именно должна проводиться в жизнь та или иная политика. Во-вторых, степень политического контроля над бюрократией в разных государствах разная: скажем, в Китае она подвержена строжайшему и неусыпному контролю со стороны партии, во Франции же и Японии при своем высоком общественном статусе и репутации специалистов она пользуется достаточной независимостью. В-третьих, в своем совещательном качестве высшее звено государственной службы способно реально влиять на принятие тех политических решений, которым им же затем и предстоит исполнять.