Политическое значение бюрократии в основном определяется ее ролью главного источника информации и рекомендаций для правительства. Вообще говоря, эта роль принадлежит в основном лишь высшему звену чиновничества, работающему в непосредственном контакте с политиками, — государственные служащие среднего и низшего звена обычно заняты более рутинными делами. Дискуссии о политическом значении бюрократии поэтому в основном и фокусируются на этом элитном слое государственной службы. Теоретически между обязанностями чиновников и обязанностями политиков можно провести вполне четкую границу: политики делают политику, чиновники советуют, как это лучше делать. Политическая роль государственных служащих поэтому сводится к двум основным функциям: формулировать возможные варианты решений и анализировать их наиболее вероятные последствия.
Но есть основания думать, что политическая роль государственных служащих простирается дальше. На практике границу между разработкой политики и рекомендациями на этот счет провести весьма непросто. Более того, как главный носитель совещательной функции бюрократия прочно контролирует и потоки информации: политик подчас знает не более того, что ему сообщит чиновник. Информация может быть сокрыта или препарирована так, как это нужно чиновнику. По мере расширения государства и усложнения политического процесса политики-«непрофессионалы» все в большей степени будут зависеть от «профессионалов» государственной службы.
Артикуляция интересов
Хотя формально это и не относится к их обязанностям, системы государственной службы на практике помогают выявить многие общественные интересы и выразить их в обобщенной форме. Чиновничество ведь вступает в контакт с самыми разными группами общества, как того и требует специфика его деятельности. Сегодня такие категории, как врачи, учителя, фермеры, корпорации, становятся «клиентными группами» соответствующих правительственных агентств и со своей стороны выступают для них важнейшим источником информации. Такой клиентелизм может быть очень полезен для политической системы, поскольку поддерживает общественный консенсус. Чем шире у организованных групп интересов прямой доступ к «большой политике», тем охотнее они в ней будут участвовать. С другой стороны, клиентелизм отнюдь не всегда вписывается в этику государственной службы, как это, к примеру, показывает опыт США, где правительственные агентства весьма часто кончают тем, что оказываются в зависимости от тех самых отраслей промышленности, деятельность которых им надлежит регламентировать.
Поддержание политической стабильности и преемственного развития политической системы. Эта ее роль особенно важна в развивающихся государствах, где существование корпуса профессиональных чиновников подчас выступает единственной гарантией того, что государственное управление будет осуществляться сколько-нибудь упорядоченным и надежным образом. Стабилизирующее воздействие на систему в данном случае исходит от статуса чиновников как профессиональных государственных служащих, исполняющих свои функции на постоянной основе: правительства, словом, приходят и уходят — чиновники остаются. Даже в США, где верхушка государственных служащих проходит через президентское назначение, основная масса федерального чиновничества представляет собой профессиональных госслужащих. Преемственность государственной службы имеет и свои недостатки. Если в системе нет эффективных механизмов общественного контроля, в ней неизбежно развивается тенденция к коррупции — проблема, особенно остро стоящая перед развивающимися государствами, где ее усугубляют массовая бедность и отсутствие перспектив.
Коррупция. В широком смысле этот термин означает состояние «развращенности» общества именно в этом смысле говорят, что всякая власть развращает, порождая неутолимое желание господствовать над другими и делая человека безразличным к страданиям других. В более узком смысле «коррупция» — это юридический термин, означающий «недолжное» исполнение обязанностей, злоупотребление должностью в целях личной выгоды. В большинстве случаев коррупция имеет материальный или денежный характер, а ее наиболее распространенное проявление — взяточничество. Для понижения уровня коррупции института или системы важны многие факторы, в том числе надежный внешний контроль, административная дисциплина, строгость внутренних норм и правил, общий уровень экономического развития общества.