Чтобы демократия работала, чиновничество должно быть подотчетно политикам, а те в свой черед — обществу. В противном случае правы будут те, кто говорит, что в либеральных демократиях за фасадом партийного соперничества скрывается реальная власть — власть ни перед кем не отвечающей бюрократии. Речь поэтому прежде всего идет о гарантиях против коррупции, дурного управления, злоупотреблениях властью.
Политический контроль над бюрократией нужен еще и затем, чтобы само чиновничество работало эффективнее и не ставило свои собственные интересы выше интересов дела.
Формы контроля над бюрократией: * создание механизмов политической подотчетности
* судебный контроль
* политизация государственной службы
* создание так называемых «контрбюрократий»
* декларирование доходов
В теории чиновничество может быть подотчетно исполнительной власти, законодательному собранию, судебной власти и обществу. Естественнее всего говорить о его подотчетности исполнительной власти, поскольку именно эта власть несет верховную ответственность за административное управление обществом и функционирует в непосредственном контакте с государственной службой. Наиболее разветвленную систему такого контроля мы видим в социалистических режимах, таких, как Китай и бывший СССР, где выстроена целая пирамида партийных органов, существующая параллельно с административными органами и осуществляющая наблюдение за ними. В СССР, однако, вся эта машина оказалась столь сложной и громоздкой, что и «ведущая роль партии» не предотвратила ее превращения в самодовлеющую систему со своими собственными интересами или, с другой стороны, в проводника всевозможных групповых (экономических, социальных и местных) интересов.
В либеральных демократиях, особенно парламентского типа, политический контроль в основном зависит от того, как в данной системе соблюдается доктрина министерской ответственности. Ее главный постулат состоит в том, что министры и только они отвечают перед законодательным собранием за все действия своего аппарата и политику своего министерства. Наиболее полное свое развитие принцип министерской ответственности получил в Великобритании, где он, помимо прочего, означает, что государственные служащие отвечают исключительно перед своим министром, а через него — перед действующим правительством. Обеспечивает ли эта доктрина политический контроль над бюрократией? Здесь надо принять во внимание три обстоятельства. Во-первых, министры не осуществляют полного контроля над своими аппаратами — слишком эти аппараты велики, а их задачи сложны. Во-вторых, министры и не обнаруживают готовности жертвовать своей политической карьерой, уходя в отставку из-за ошибок своего чиновника (и даже из-за собственных ошибок), премьер-министры же также не спешат принимать отставку, если это возымеет негативный резонанс в обществе. Наконец, в-третьих, парламенту зачастую не хватает ни информации, ни политической воли, чтобы держать министров или государственных служащих под контролем.
В принципе парламентский контроль вполне может обеспечить политическую подотчетность государственной службы. Примером тому может быть учреждение в Великобритании в 1979 г. специального комитета для анализа работы высокопоставленных государственных служащих и министров — косвенное признание того, что система министерской ответственности не работает. В случае с парламентским контролем, однако, все упирается в деньги. В Конгрессе США принята практика анализа президентского бюджета, он также имеет конституционное право финансировать различные органы и агентства исполнительной власти. Это дает комитетам Конгресса возможность запрашивать информацию и подвергать рассмотрению работу каждого министерства, проверять адекватность предоставляемых данных и цифр, выявлять случаи административных нарушений и нецелевого расходования.
Судебный контроль над бюрократией мы обнаруживаем в тех системах, где административное право, определяющее полномочия и функции исполнительных органов государства, сформировалось в виде отдельной ветви публичного права. Во многих государствах континентальной Европы это привело к созданию сети административных судов и трибуналов, уполномоченных разрешать конфликты между органами государства и частными лицами. Во Франции высшим административным судом является Совет государства, осуществляющий общее наблюдение над всеми административными уровнями в стране.
Подотчетность бюрократии обществу достигается несколькими путями — официальными и неофициальными. Более всего распространена система, в свое время зародившаяся в Скандинавии, а затем в различных своих вариантах принятая в таких странах, как Новая Зеландия, Австралия, Великобритания и Франция, — система омбудсменов. Смысл ее в том, что любое частное лицо может обратиться к специально уполномоченному на то чиновнику с претензией к правительственным служащим. Проблема здесь лишь в том, что в системе пока очень мало механизмов прямого исполнения решений. В Великобритании, где она представлена Комиссаром Парламента по делам администрации, ей особенно не хватает эффективности, поскольку претензии принимаются не напрямую, а только через членов парламента, общество же в целом имеет на этот счет самые туманные представления.
(Омбудсмен — понятие, сложившееся в скандинавских странах, точных аналогов в иных языках не имеет Омбудсмен — это государственный чиновник, в функции которого входит защита прав граждан в той или иной области и рассмотрение случаев административных нарушений и непорядков — от фактов злоупотребления должностью до нарушения процедур и случаев элементарной некомпетентности Роль омбудсменов состоит в том, чтобы содействовать обычным апелляционным инстанциям вроде административных судов, но не замещать их собой Поскольку омбудсмены имеют дело по большей части с нарушениями административной этики, их решения редко приобретают обязательную силу Хотя система омбудсменов на практике усиливает механизмы общественного контроля, ее критики отводят ей лишь чисто символическое значение).
Неофициальные способы давления на бюрократию связаны со средствами массовой информации и организованными группами общества. Чиновничество хорошо понимает, что одно дело — формальная политическая подотчетность, совсем иное — те проблемы, которые возникают при обнаружении скандалов, коррупции и административной некомпетентности. В США широкое освещение в прессе «уотергейтского скандала» в 1970-х годах (закончившийся отставкой президента страны Ричарда Никсона. Единственный за историю США случай, когда президент прижизненно досрочно прекратил исполнение обязанностей в связи с установкой прослушивающих устройств, хотя связь администрации Никсона с этим не была доказана) повлекло за собой вполне реальные меры более строгого контроля за деятельностью таких государственных агентств, как Центральное разведывательное управление (ЦРУ) и Федеральное бюро расследований (ФБР). Точно так же французская газета «Фигаро» инициировала широчайшее освещение того, как в 1985 г. французскими спецслужбами было потоплено судно «Гринпис» «Воин радуги» (за расследование, связанное с ядерными испытаниями), что повлекло за собой отставку министра обороны.
Политизация государственной службы. Один из способов контролировать бюрократию заключается в том, чтобы «идеологизировать» ее высшее звено — добиться его активного участия в программе действующего правительства. В этом случае заметно смягчаются и различия между политикой и администрацией, между политиками и чиновниками. Контроль также осуществим через систему политических назначений. В США она была введена в практику президентом Э. Джексоном в конце XIX в., когда он сместил около 20 % прежних чиновников федерального уровня и назначил на их место своих людей. С тех времен смена президента в США означает смену администрации: каждый раз замещается порядка 3 тыс. должностей, преимущественно в краткий период между президентскими выборами в ноябре и инаугурацией нового президента в январе следующего года; при этом 200 назначений осуществляется лично президентом, а остальные — ведущими фигурами его администрации с санкции президента.
В Германии практикуется более скромная система, основанная на принципе «отказа в доступе к профессии», позволяющем новоназначенным министрам и новым правительствам избавляться от нежелательных лиц в своем аппарате путем их увольнения с полным сохранением жалования. Повсеместно, однако, проблема приобретает все более и более политизированные формы. Так, в Великобритании правительство Тэтчер вообще ликвидировало министерство государственной службы, после чего зазвучали голоса о том, что высшее чиновничество «тэтчеризируется». Тони Блэра критикуют за политизацию пресс-службы правительства: утверждают, что она напрямую управляется с Даунинг стрит. Во Франции говорят о «ползучей политизации» чиновничьего корпуса: сегодня примерно 500 должностей в высшем эшелоне французской государственной службы занято в соответствии с решениями тех или иных членов правительства — и все это люди, либо идеологически близкие к правительству, либо лично связанные с его главными фигурами. Контрбюрократия. Наконец, контроль над бюрократией можно осуществлять через дополнительные структуры, которые, помогая политикам, были бы противовесом традиционному чиновничеству. Самым простым случаем здесь является привлечение экспертов «со стороны», что сегодня практикуется едва ли не во всех политических системах. Можно говорить и о более сложных случаях, когда в поддержку министерствам учреждаются целые институты, а их сотрудники выполняют роль консультантов. Чаще всего это специально учрежденные, «под конкретную задачу», структуры. Примеры таких структур можно во множестве найти в недавней британской истории. Так, Эдвард Хит в 1970 г. учредил Группу анализа политики, Г. Вильсон в 1974 г. — Политический отдел, Маргарет Тэтчер в 1970-х годах существенно рас-
ширила функции Частного отдела и неоднократно обращалась за консультациями к исследовательским институтам консервативной ориентации, таким, как Центр по изучению политики Института Адама Смита; наконец, Тони Блэр существенно укрепил Отдел кабинета и постоянно привлекает к сотрудничеству такие институты, как Институт исследований публичной политики и Демос. Еще шире используются так называемые кабинеты при министрах во Франции, Италии, Австрии и в органах ЕС: они представляют собой узкие группы советников (во Франции это примерно 15—20 человек), помогающие формулировать решения, контролировать работу министерства и так далее. Наиболее широкое развитие идея «контрбюрократии» получила в США, воплотившись здесь в так называемый Исполнительный отдел президента. Отдел был учрежден президентом Рузвельтом. ЕОР по существу представляет собой личный аппарат президента. Здесь множество отделов, в которых занято порядка 1400 человек.