Научные изыскания в любой сфере деятельности невозможны без четкого определения методологических основ, которые определяют направления и глубину исследования.
Методологической базой проводимого исследования является системный подход, который позволяет рассматривать управленческие процессы развития социальной сферы сельских муниципальных образований с учетом всего многообразия факторов внешней и внутренней среды, воздействующих на данный объект управления. В настоящее время становится ясно, что проблемы современного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований не могут быть решены на основе жестко дифференцированных дисциплинарных подходов.
Опираясь на теоретические подходы к системным объектам, в процессе исследования, в работе выделены следующие характерные особенности социальной сферы сельских муниципальных образований как системы [12]:
1. Целостность системы - благодаря чему социальная сфера сельской местности является обособленным объектом управления, в свою очередь, состоящим из элементов.
2. Связи - социальная сфера сельских территорий является сама по себе системообразующей базой развития сельского населения, но в тоже время состоит из целой группы взаимосвязей.
3. Структура и организация - через них проявляется упорядоченность данной системы как базы развития сельских территорий, определяемая устойчивыми связями, а иногда и направленность этой упорядоченности.
4. Уровни системы и иерархия этих уровней (управление развитием социальной сферы сельских муниципальных образований осуществляется сверху вниз - начиная с Федеральных программ развития, через органы управления субъекта Федерации и районные уровни, заканчивая руководством сельских поселений).
5. Управление - специфический способ регулирования многоуровневой иерархии. Связи управления можно рассматривать как одно из характерных выражений системообразующих связей. На уровне управления социальной сферой сельских образований управление базируется на финансовых механизмах.
6. Цели и целесообразный характер поведения социально направленных систем в сельской местности, располагающих собственным «органом» управления.
7. Соотношение функционирования и развития системы - поиск соответствующих «механизмов» и построение единой картины объекта.
8. Тесная взаимосвязь развития социальной сферы сельских территорий и эффективности сельскохозяйственного производства
Социально-экономическое развитие сельских муниципальных образований как подсистема, входящая в социально-экономическую систему страны, занимает особое положение в системе управления. Это связано с тем, что она формируется органами местного самоуправления на основе финансирования, осуществляемого на региональном уровне. Входя в систему государственного регионального управления, органы местной власти, естественно, находятся в подчинении и зависимости от вышестоящего уровня управления. Но, с другой стороны, в их компетенции находится управление территориями, где организована система местного самоуправления, законодательно определяемая как самостоятельный уровень управления, независимый от государственного, к которому относятся административные районы, городские и сельские поселения и городские округа. Формально независимые органы местного самоуправления, тем не менее, находятся в подчиненном положении относительно региональных властей, так как развитие территорий осуществляется в русле общей региональной политики, а финансирование местных бюджетов в значительной мере зависит от вышестоящих региональных органов власти.
Являясь неотъемлемой частью государственной управленческой системы, управление сельскими муниципальными образованиями имеет свои особенности развития. Чтобы выделить особенности муниципального уровня управления, можно по аналогии с функциями регионального уровня, предложенными Л.А. Велиховым, сформулировать особые функции местного самоуправления:
органы местного самоуправления являются подзаконной властью, которая действует в пределах и на основании законов, принимаемых федеральными региональными властями;
управление муниципалитетом возможно в том случае, когда определены предметы его ведения;
для реализации полномочий по этим предметам ведения органы управления муниципалитетом должны иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;
4) зависимость от центральной (региональной) власти уменьшается, когда выборы состава органов представительной власти происходят прямым голосование м.
Выделенные особенности позволяют четко проследить особенности местного самоуправления, являющегося, с одной стороны, управляемой, а с другой стороны, управляющей подсистемой.
Опыт развитых стран свидетельствует, что для эффективного функционирования система местного самоуправления должна иметь собственную вертикаль, охватывающую все уровни управления. При этом роль вышестоящих по отношению к сельским поселениям органов будет заключаться в разработке, лоббировании и контроле реализации федеральных и региональных программ развития сельских территорий, информационной и иной поддержке органов местного самоуправления.
В работе схематично представлена система, характеризующая управленческую и ресурсную взаимосвязь социальной сферы сельских территорий их экономической базы в механизме ресурсного обеспечения.
Сельское муниципальное образование в основу стратегии должно заложить ориентацию на собственные ресурсы, с помощью которых будут разрабатываться программы и проекты, обеспечивающие приток на территорию муниципального района финансовых ресурсов для реализации социальных проектов.
Акцент должен делаться на непрерывное отслеживание качества жизни граждан, поскольку его повышение является ключевой задачей. Поэтому центральный момент анализа состояния экономики - расчет значений основных показателей качества жизни населения района и определение их динамики, чтобы в реализации программ и проектов своевременно выявить, насколько результативно они влияют на рост благосостояния граждан, оправдываются ли их ожидания. Это позволит своевременно корректировать управление муниципальным районом, посредством принятия соответствующих политических и экономических решений.
Непрерывное выявление и формирование конкурентных преимуществ территории и расположенных на ней экономических объектов, анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей при определении стратегических направлений являются значимыми для поддержания конкурентоспособности территории во временных горизонтах планирования.
Основными задачами разработки концепции развития являются:
определение состояния экономики района и выявление основных тенденций ее развития.
установление и анализ сильных и слабых сторон сельского муниципального образования; выявление определенных угроз и возможностей, разработка стратегических направлений развития территории;
выработка конкретного стратегического плана, включающего необходимый комплекс проектов и программ, а также механизм их реализации.
Обозначенная выше схема будет использована при создании методики стратегического управления социально-экономическим развитием сельского муниципального образования [28, 38 ].
Современная наука выработала три основных метода управления всеми сферами общественной жизни: организационно-административный, экономический и социально-психологический. Использование этих методов и их сочетание зависят от формы собственности управляемого объекта. Общим для органов государственного управления и местного самоуправления является то, что они осуществляют прямое, директивное управление только объектами «своей» собственности при наличии взаимоотношений соподчинения.
Для функционирования предприятий, организаций, находящихся в других формах собственности, создаются благоприятные условия, т.е. управление осуществляется косвенно, путем применения рычагов экономического механизма. Значительная часть сельскохозяйственных предприятий приватизирована и вновь образована как коммерческие организации на основе частной собственности на средства производства и землю. С целью расширения непосредственного управления сельскохозяйственным производством, переработкой продукции, торговлей органы местного самоуправления выкупают частные организации и регистрируют их как муниципальные, приобретают акции сельскохозяйственных организаций, содействующих образованию агрофирм, агрокомбинатов.
В то же время сложившаяся за годы реформ социальная ситуация в российских сельских поселениях резко ухудшилась. Деструктивные демографические процессы, резкое сокращение рынка труда и занятости, увеличивающаяся бедность сельских жителей, отсутствие самых важных для жизнеобеспечения людей объектов социальной и инженерной инфраструктуры ставят под угрозу сохранение и формирование трудового потенциала.
Создание условий для устойчивого развития сельских территорий, как подчеркивают специалисты, во многом зависит от решения социальных проблем сельского населения. Ныне восстановление и развитие социальной инфраструктуры этих территорий требует значительных вложений. В условиях централизованной экономики роль инвестора выполнял федеральный центр. В настоящее время в этом процессе своими ресурсами участвуют сами сельские муниципальные образования. Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» предусматривает расходование на ее реализацию 178,7 млрд руб., из которых доля федерального бюджета составит 10,5%, бюджетов субъектов Федерации - 43, внебюджетных источников - 46,5. Следовательно, в финансировании программ социального развития должны участвовать и сами сельские территории.
В связи с этим особым сегментом развития сельских территорий является вопрос, связанный с механическим приростом сельского населения за счет миграционных процессов. В современных условиях есть три контингента населения, которых можно заинтересовать переселением.
Первый - это бывшие граждане СССР, преимущественно русские, которые после разрушения Союза не по своей воле оказались гражданами СНГ. Таких людей насчитывается около 25 млн. человек. Для многих из них в силу национальных, религиозных и других причин ухудшились условия проживания, и они желали бы выехать в Россию. Было бы недальновидным не воспользоваться этим обстоятельством. Об их желании переехать свидетельствует тот факт, что в последние годы в страну уже прибыло достаточно много таких людей. Но из-за отсутствия четкой переселенческой политики наши же люди встречаются с равнодушием к их судьбам, испытывают мучения при благоустройстве и оказываются никому не нужными. По сути, они становятся изгоями и при разумной переселенческой политике и создании необходимых условий для их обустройства на новом месте составят источник трудовых ресурсов для малообжитых сельских территорий.
Второй контингент - это жители городских поселений. Сейчас, в связи с развалом промышленности, многие предприятия прекратили производственную деятельность. В результате ранее занятые люди оказались безработными или занялись не свойственной им деятельностью. К тому же, определенная их часть - выходцы их деревни. Многие из них при создании благоприятных условий также могли бы переселиться в сельскую местность и заняться сельскохозяйственной деятельностью.
Третий - это те люди, которые в силу губительных реформ намерены покинуть сельское хозяйство или уже бросили его, перебиваясь в городе случайными заработками. Здесь главная задача состоит в приостановке этого процесса. Сделать это можно только путем реализации системы мер по резкому улучшению среды для деятельности в системе агропромышленного комплекса.
В процессе заселения сельских территорий и при проведении аграрной политики в целом необходимо исходить из того, что построение данной системы сверху, насилие и ему подобные методы воздействия на крестьян приведут к дальнейшей потере приобретенных за многие столетия моральных стимулов (главными из них являются: нравственное отношение к труду и справедливому за него вознаграждению, отсутствие стяжательства и стремления к обогащению). Это деформирует интерес к труду и приведет к снижению и даже угасанию трудового энтузиазма. В этом нам видится главная угроза положительным преобразованиям на сельских территориях.
Таким образом, решение проблемы эффективного управления социально-экономическим развитием сельских территорий может осуществляться по целому ряду направлений, связанных как с миграционным движением так и с естественным приростом населения; развитием экономики, в том числе и аграрной; формированием социальной инфраструктуры сельской территории.
В связи с этим, основной трудностью в повышении привлекательности жизни в сельской местности, на наш взгляд, является недостаточное развитие социальной инфраструктуры и низкий уровень экономических условий для нормальной жизни людей.