Правовую основу местного самоуправления согласно ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляют:
- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
- Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
- Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
- уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В перечень источников муниципального права, содержащийся в ст. 4 Законе № 131-ФЗ, входит Конституция РФ. В Конституции РФ заключен ряд норм, в которых местное самоуправление определяется как одна из основ конституционного строя, форма народовластия. Роль прав и свобод человека определяется как смысл деятельности местного самоуправления, устанавливаются обязанности органов местного самоуправления в качестве гарантов некоторых основных прав и свобод человека и гражданина (ст.ст. 3, 8, 9, 12, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46), определяются формы организации местного самоуправления (ст.ст. 130-133), разграничивается содержание законодательного регулирования этого демократического института между Федерацией и ее субъектами (п. "н" ст. 72 и ч. 2 ст. 76).
Итак, под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами их объединениями в РФ.
Основополагающим федеральным законом для организации местного самоуправления в нашей стране является ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон № 131-ФЗ).
Вслед за Конституцией РФ ст. 4 Закона № 131-ФЗ называет в качестве источников муниципального права федеральные конституционные законы, др. федеральные законы.
Иные правовые акты РФ, регулирующие местное самоуправление, о которых говорится в Законе № 131-ФЗ, включают указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ. В качестве примеров можно привести Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р, устанавливающие перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, которая должна учитываться при формировании поселений и муниципальных районов, или Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2004 г., которым установлены Квалификационные ограничения для должностей финансовых органов местной администрации.
Источники права по вопросам местного самоуправления включают, кроме федеральных актов, акты субъектов Федерации, к которым относятся нормативные правовые акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами государственной власти республик, городов федерального значения, краёв, областей, автономной области, автономных округов. К ним относятся конституции республик, уставы краёв, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лицах; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и др.
Нормы муниципального права могут быть закреплены в нормативных правовых актах государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, постановлениях законодательных органов, глав администраций, президентов республик.
Таким образом, правовое регулирование местного самоуправления происходит на трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном.
К актам муниципальным, составляющим правовую основу местного самоуправления, Закон № 131-ФЗ относит уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует отметить статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, др. правовые акты, целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и правовые акты (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующие наряду со многими другими вопросами и вопросы муниципального права.
Статутный закон об общих принципах местного самоуправления предусмотрен п. "н" ст. 72 и п. 2 ст. 76 Конституции РФ. С начала социальной и политической перестройки и до настоящего момента было принято четыре таких закона. Последний статутный ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят 6 октября 2003 г. и полностью вступил в силу с 1 января 2009 г.
Рядом со статутными законами в качестве источников муниципального права располагаются иные федеральные законы, целиком посвященные регулированию отдельных вопросов правового положения муниципалитетов и их деятельности. Это такие федеральные законы, как, например, ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Кроме того, нормы муниципального права могут содержать акты, хотя и не посвященные целиком местному самоуправлению, но в большей или меньшей мере затрагивающие его организацию и деятельность. Это, например, Федеральные законы от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др. Больше всего такие законы (прежде всего – федеральные) касаются компетенционной части статуса органов местного самоуправления. Достаточно назвать Градостроительный или Жилищный кодексы РФ.
В систему правовых актов, регулирующих местное самоуправление, входят муниципальные правовые акты. Это третий (после федерального и регионального) уровень правового регулирования данного института публичной власти.
Как и правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровне, муниципальные правовые акты подразделяются на акты нормативные и так называемые акты индивидуального применения.
Общепринято, что под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права, т.е. правила, которые рассчитаны на регулирование заранее не определенного числа случаев и действуют непрерывно.
В отличие от нормативных муниципальных правовых актов индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются индивидуально-определенных лиц.
В систему муниципальных правовых актов входят:
- Устав муниципального образования;
- правовые акты, принятые на местном референдуме, сходе граждан;
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме, сходе граждан.