Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права, представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения[4].
Как и нормы других муниципально-правовых институтов, нормы, посвященные территориальной организации местного самоуправления, содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, развитие данного института во многом обусловлено правовыми позициями Конституционного и Верховного Судов РФ.
Принципиально важными являются вопросы, связанные с определением пространства, на которое распространяется власть каждого местного сообщества, границ и состава территории каждого муниципального образования. Отношения, возникающие по поводу решения данных вопросов, служат предметом правового регулирования рассматриваемого института.
В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно Закону № 131-ФЗ помимо городов и сельских поселений, местное самоуправление может осуществляться на территориях: станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и др. При наличии необходимых признаков указанные территории приобретают статус муниципальных образований.
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению – город или посёлок городского типа районного значения, сельскому поселению – сельсовет или сельский округ, однако во многих регионах нашей страны имеются расхождения.
В настоящее время Закон № 131-ФЗ закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления, согласно которой во всех субъектах РФ в обязательном порядке создаваться муниципальные образования – городские и сельские поселения, а также муниципальные образования – муниципальные районы. Кроме того, Закон № 131-ФЗ допускает возможность создания таких муниципальных образований, как городской округ, городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, а такжев качестве разновидности муниципальных образований называет внутригородские территории городов федерального значения.
Согласно ч. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ городское поселение представляет собой город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.
Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельское поселение входит в состав муниципального района.
Муниципальный район, представляющего собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Таким образом, главными признаками, отличающими поселение от района, являются состав территории (территории поселений включают территории населенных пунктов, а муниципальные районы – территории поселений), а также компетенция органов местного самоуправления.
Городской округ – это не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Закрытые административно-территориальные образования также имеют статус городского округа.
Во всех субъектах Российской Федерации за исключением городов федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь образованы муниципальные образования, наделенные статусом городского округа.
Статусом городского округа целесообразно наделять крупные городские поселения, имеющие в своем составе близлежащие населенные пункты – «спутники», поскольку инфраструктура таких городов традиционно рассчитана на удовлетворение потребностей их населения и жителей близлежащих населенных пунктов. Порядок создания городских округов предусматривает издание соответствующего закона субъекта РФ.
Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ введено два новых вида муниципальных образований:
- городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Первым городским округом с внутригородским делением стал Челябинск, а по состоянию на 1 января 2017 года три города: Челябинск, Самара, Махачкала;
- внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Внутригородская территория города федерального значения - тип внутригородских муниципальных образований, существующий с 2006 года в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и с 2014 года в Севастополе. Внутригородское муниципальное образование является самостоятельным муниципальным образованием, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и другие органы местного самоуправления.