Создание Петром I могущественной державы и бесконечные войны его преемников были оплачены дорогой ценой: около 3/4 всех государственных расходов на протяжении XVIII века шло на обслуживание нужд армии и флота. Расширение империи и рост административного аппарата требовали все новых средств, которые черпались из кармана российского обывателя. Создание податной системы, основой которой являлась введенная в 1721 г. «подушная» подать, на первых порах удовлетворило интересы фиска. Однако на протяжении второй половины XVIII в. рост тяжести податного обложения уже не смог покрыть недостатка в государственных средствах: за 34 года царствования Екатерины общая сумма расходов увеличилась в 4,3 раза, в то время как население выросло менее, чем в 2 раза[9]. Именно поэтому правительство в 1769 г. обратилось к новым средствам — заключению займов за границей и выпуску бумажных денег, усиленная эмиссия которых могла служить легким способом покрытия бюджетных дефицитов. В конце правления Екатерины II государственный долг превышал суммарный государственный доход за десятилетие, денежное обращение было расстроено, бюджет имел хронический дефицит. За несколько лет царствования Павла I мало что изменилось. Его сын Александр I, вступивший на престол в первый год девятнадцатого века, намеревался провести многочисленные реформы, в том числе, и финансовую. Для более эффективного государственного управления было создано восемь министерств, включая Министерство финансов, в ведении которого было общее заведование податным делом. Первым главой финансового ведомства стал А.И.Васильев который применял традиционные финансовые меры: для покрытия ежегодных бюджетных дефицитов широко практиковались займы в казенных банках и выпуск ассигнаций.
Реформы Н.Х. Бунге
Русско-турецкая кампания (1877—1878 гг.) дестабилизировала финансовую ситуацию в стране, с 1877 по 1880 г. государственный долг возрос на 1,5 млрд руб., последовало значительное падение курса бумажного рубля. Это обстоятельство предопределило общую направленность по усилию финансовой стабилизации и созданию бездефицитного бюджета, подготовка денежной реформы, стимулирование притока иностранных капиталов.
В 1879 г. решено было вернуться к подготовке реформы налоговой системы. На смену уходившей со сцены Податной комиссии была учреждена новая, которая занималась обсуждением предложений об отмене подушных, сборов под председательством министра финансов С.А.Грейга. В ходе ее работы был подготовлен проект введения вместо подушной подати трех видов налога, падавших на все сословия: 1) подоходного — в размере 3% с доходов от денежных капиталов, торговли, промыслов и личного труда; 2) личного по — 1 руб. со всех лиц мужского пола в возрасте от 18 до 55 лет; 3) усадебного — с владельцев всех сословий, который в окончательном варианте предложено было заменить увеличением окладов государственного поземельного налога и налога на недвижимые имущества в городах. Предложенное комиссией введение новых налогов не было осуществлено, поскольку не получило одобрения в правительственных кругах. Одним из критиков этой программы выступил Н.Х. Бунге, бывший ректор Киевского университета, приглашенный в 1880 г. Александром II на пост товарища министра финансов. Вскоре Н.Х.Бунге сформулировал гораздо более умеренную и менее рискованную с точки зрения фискальных потерь программу преобразования финансов и налоговой системы.
В сентябре 1880 г. на стол императора легла записка «О финансовом положении России». В ней Бунге критиковал предложения комиссии Грейга: «Желательно, — писал он, — чтобы подоходный налог служил у нас не постоянным, а чрезвычайным финансовым ресурсом, необходимым для внутренних реформ, в особенности податных, и для покрытия военных расходов...»[10]
Здесь же была сформулирована концепция преобразований налоговой системы. Первоочередными мерами, как предполагал Бунге, должны были стать отмена соляного налога и понижение выкупных платежей. В целях «более равномерного распределения налогов» он считал возможным понизить налогообложение крестьянства на 10—20%, несколько повысив при этом обложение бурно развивавшейся промышленности. Все эти меры рассматривались автором записки прежде всего как средство получать налоги в полном объеме. Предложения Бунге получили поддержку нового министра финансов А.А. Абазы, при котором продолжалась разработка проекта о понижении выкупных платежей. Более широкие возможности для реализации программы преобразований появились после того, как Бунге в мае 1881 г. занял министерский пост.
Первым крупным шагом в реформировании податной системы стала отмена Высочайшим манифестом 1880 г. соляного налога, которая была совершена с одобрения Александра II.
Условия для следующего этапа податных преобразований — отмены подушной подати — были далеко не благоприятны. По росписи на 1882 г., несмотря на увеличение винного акциза, преобразование сахарного акциза, повышение ставок таможенного тарифа и увеличение гербового сбора, ожидался дефицит в сумме 10 млн руб. Поэтому для проведения преобразований были намечены следующие принципы: 1) Налоги, заменяющие подушные сборы, должны вести к упразднению деления сословий на податные и неподатные. 2) Главным источником увеличения средств государственного казначейства до замены подушной подати, должны служить преимущественно налоги уже существующие; из новых же видов налогов могут быть допущены лишь те, которые способствовали бы установлению в существующем податном строе большей равномерности обложения всех доходов. 3) Вводя налоги с новых источников дохода, следует возможно менее облагать мелкие промыслы[11].
В 1885 г. был введен 5% налог с денежных капиталов, объектом которого стал доход со всякого рода процентных бумаг (государственных и частных), а также получаемый от вкладов в банковские учреждения. Этот налог постоянно возрастал: в первый год он поступил в размере 9,5 млн руб., а через 12 лет увеличился в 1,5 раза. Другой мерой, способствовавшей усилению обложения имущих слоев, стало изменение в системе сбора промыслового налога. Как считал Бунге, значительный сдвиг в экономическом развитии страны, произошедший в пореформенные годы, давал возможность правительству без отказа от традиционной протекционистской политики добиться повышения доходов казны путем увеличения налогов с крупных торгово-промышленных предприятий. Однако существовавшая в это время система промыслового налогообложения в виде продажи патента на право производства торговли и промыслов не соответствовала росту акционерного учредительства, банковского дела и уровню концентрации капиталов в промышленности. С целью устранения неравномерности обложения и увеличения государственных доходов в 1885 г. в законодательство был внесен ряд корректив, учитывающих не только внешние признаки торговых и промышленных заведений, но и их экономические характеристики. Наряду с сохранением прежней патентной системы в виде так называемого «основного» налога были установлены еще «дополнительные» — процентный и раскладочный, построенные уже на учете доходности предприятия. Первый сбор выплачивали предприятия, обязанные по закону публичной отчетностью (акционерные компании, паевые товарищества) в размере 5% с чистого дохода за истекший операционный год; второй сбор — все остальные предприятия в размере, определяемом для различных губерний законодательным порядком на каждые три года. Данные меры несколько увеличили поступление налога (в 1890 г. дополнительные сборы дали 25% всего налога), но не смогли устранить неравномерность промыслового обложения. Оно по-прежнему занимало в бюджете незначительное место, увеличившись с 2,7% в 1875 г. до 3,2% в 1898 г.
Результаты деятельности Н.Х.Бунге по совершенствованию налоговой системы были достаточно продуктивны: ему удалось отказаться от отжившего принципа сословности. Впервые в истории России при распределении налогового бремени был использован критерий платежной способности различных слоев населения, к обложению привлечены доходы имущих групп. В отношении сельского населения была в определенной степени сглажена, хотя и не ликвидирована до конца, неравномерность обложения. Этому способствовали две меры: платежи крестьян нечерноземной полосы были снижены в большей степени, чем повинности с населения черноземной области. Кроме того, платежные оклады бывших помещичьих крестьян стали менее резко превышать повинности, более обеспеченных землей государственных крестьян. Несмотря на рост земских и мирских налогов, увеличение поземельного сбора, совокупность платежей крестьянского населения уменьшилась на 37 млн руб. Своеобразной компенсацией за поднятие благосостояния народа, по мысли Бунге, служило увеличение доли косвенного обложения — повышение акцизов и таможенных сборов (в 1881 г. пошлины составляли 16,5% стоимости ввезенных товаров, в 1886 г. — уже 27,85%) — как относительно щадящей формы налогов.