Кризис феодально-крепостнической системы как предпосылка реформирования системы управления
Развитие общественных отношений в населенных пунктах Российских империи в 18 веке обусловило необходимость создания специальных органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в общественных местах. В 1718 году в Санкт-Петербурге утверждается должность генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
Положительные результаты его деятельности способствовали учреждению четырьмя годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя несколько лет должность полицмейстера была учреждена, и назначенные на нее чиновники приступили к выполнению служебных обязанностей в ряде крупных в то время городов Российской империи - Астрахани, Кронштадте, Шлиссельбурге, Ладоге. Первые полицейские подразделения практически повсеместно получали названия полицейских контор.
В конце XVIII - начале XIX в. в России происходило дальнейшее развитие капиталистических отношений в условиях разлагающегося феодального строя. Наметился кризис феодально-крепостнической системы, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Экономическое развитие России в начале XIX в. характеризуется расширением внутренней и внешней торговли, ростом городов и городского населения, увеличением числа занятых на производстве рабочих, появлением капиталистической мануфактуры.
Получили развитие новые отрасли промышленности, крупная промышленность, особенно горная, металлургическая, а также текстильная, пищевая. Кризис феодально-крепостнической системы и развитие капиталистических отношений вызвали обострение классовой борьбы в России. Увеличилось число крестьянских выступлений против помещиков и местных властей. В 1797 г. крестьянские волнения были отмечены в 32 губерниях. В 1796 - 1798 гг. произошло 184 выступления крестьян.
К крестьянским волнениям присоединились выступления работных людей против хозяев мануфактур. Выступления эти носили стихийный характер, происходили разрознено, но направленность их была единой - против существующего строя, против феодально-крепостнического гнета.
В среде передовых дворян также зрели антикрепостнические настроения, являющиеся характерными для дворянского этапа освободительного движения.
Царизм, напуганный восстанием Пугачева 1773 - 1775 гг., был охвачен страхом перед новой крестьянской войной. Этот страх усиливался под впечатлением событий в Западной Европе, где только отгремевшая Великая французская буржуазная революция уничтожила абсолютизм. Царское правительство было вынуждено сделать некоторые уступки развивающимся буржуазным отношениям.
Разложение феодальных отношений и развитие капиталистических форм хозяйства, рост антифеодальной борьбы и революционного движения определяли политический курс правительства России. Несмотря на некоторые уступки в области экономического развития, в целом политика русского самодержавия была направлена на защиту феодально-крепостнического строя и подавление антифеодального движения, революционных настроений. Царизм преследовал всякое проявление недовольства существующим строем.
Павел I (1796 - 1801 гг.), стремился укрепить свою абсолютистскую власть, установил усиленную полицейскую опеку над своими подданными, не только над крестьянами, но и над дворянством. Павел I решился даже на некоторое ущемление прав дворян.
Выборные полицейские и судебные должности были заменены назначаемыми. Были ликвидированы общегубернские дворянские съезды и усилен контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением.
В конце ХVIII в. по мере нарастания кризиса феодально-крепостного строя, проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами императора Павла I в Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города - военные коменданты, которым и подчинена была полиция. Радикальной реорганизации подверглась столичная полиция. Новая ее организационная структура закреплялась в особых правовых актах: Уставе столичного города Санкт-Петербурга, утвержденном императором Павлом I 12 сентября 1798 г., и Уставе столичного города Москвы, также утвержденном императором 17 января 1799 г.
В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга руководство полицией возлагалось на петербургского военного генерал-губернатора, подчиненного непосредственно императору. Его помощником являлся обер-полицмейстер. Город по прежнему делился на части (районы), но полицейский аппарат в них был существенно увеличен. В помощь частному инспектору (так теперь именовался частный пристав, руководивший полицейскими силами части города) были назначены еще два офицера. А в распоряжение квартального унтер-инспектора (квартального надзирателя) приданы два квартальных комиссара, каждый из которых контролировал половину квартала. Кроме того, в каждый квартал назначался городовой в чине унтер-офицера. Городовые должны были постоянно дежурить в своих кварталах в особых полицейских будках, имевших специальную окраску, выделявшуюся издалека (косыми белыми и черными полосами). Контроль за дежурствами городовых возлагался на квартальных унтер-инспекторов.
Учреждение института городовых положило начало регулярной патрульно-постовой службе в полиции. Аналогичная реформа полиции была проведена и в Москве. Важным элементом реформы явилось образование как в Санкт-Петербурге, так и в Москве специальных следственных органов, так называемых «юстицких криминальных дел департаментов» при городских правлениях. До реформы расследование преступлений проводили частные приставы, околоточные надзиратели или чиновники полицмейстерской канцелярии по поручению полицмейстера. Теперь же в столичной полиции следствие было выделено из полиции и сосредоточено в специальных следственных органах, которые проводили расследования как по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора, так и по делам, поступившим из судов и иных присутственных мест, а также по предложениям генерал-прокурора. Следует отметить, что «юстицкие криминальных дел департаменты» являлись не только следственными, но и судебными органами, судившими за мелкие уголовные преступления и административные правонарушения <https://www.pandia.ru/text/category/administrativnoe_pravo/> (в том числе нарушение установленной для того или иного сословия формы одежды, прически и т. д.). Поэтому в состав указанных департаментов были включены по два члена городских правлений (бургейместера) и по два выборных от городского сословия (ратсгера).
Завершилась реформа созданием в столичной полиции воинской команды «из способных и здоровых кавалерийских полков солдат», в непосредственном ведении военного губернатора и обер-полицмейстера. Из состава этой команды в каждую часть города в оперативное подчинение частных инспекторов были переданы особые команды: конные в составе четырех унтер-офицеров и 24 драгун и пешие по 4 унтер-офицера и 20 рядовых солдат. Они предназначались как резерв для усиления патрулирования, для подавления возможных массовых беспорядков, захвата вооруженных преступников и т. д. Практически это были полицейские отряды особого назначения (предтечи будущего ОМОНа).
Недовольные внутренней и внешней политикой Павла I дворяне организовали заговор и устранили царя: в ночь с 11 на 12 марта 1801 г. Павел I был убит. В результате дворцового переворота царский престол унаследовал Александр I, который, как и его предшественники, был убежденным защитником абсолютизма и крепостничества.
Кризис феодально-крепостнической формации породил кризис политической надстройки - самодержавного дворянско-бюрократического государства, что впоследствии и явилось одной из причин создания централизованного полицейского органа - министерства внутренних дел.
1.2 Предпосылки учреждения министерств
Правительству было ясно, что наряду с репрессиями необходимо проводить некоторые уступки, лавировать, маскировать крепостническую сущность своей политики показным либерализмом.
Сразу же после воцарения Александра I последовали указы и распоряжения, восстанавливавшие основные привилегии дворян, пожалованные еще Екатериной II. Были восстановлены в своих правах военные и гражданские чиновники, подвергшиеся гонениям при Павле I, восстановлены дворянские выборы, разрешен свободный въезд и выезд из страны, освобождены из крепостей политические заключенные, объявлена амнистия бежавшим от царского преследования за границу, уничтожена «Тайная экспедиция», подтверждалась жалованная грамота дворянству, был учрежден «Непременный совет» при императоре из представителей дворянской аристократии «для рассмотрения важных государственных дел» и охраны «законности». В области внешней политики также были произведены значительные изменения: были восстановлены торговые и дипломатические отношения с Англией.
В целях укрепления самодержавной власти царским правительством были проведены в первой четверти XIX в. реформы центрального государственного аппарата: 8 сентября 1802 г. был издан манифест об учреждении министерств.
Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, формирование капиталистического уклада, усиления классовой борьбы, зарождение буржуазно-либеральных настроений среди передовых русских дворян.
Существовавшие в XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления коллегии уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства. Они были созданы в 1717 - 1718 гг. Петром I и строились по единому принципу разделения отраслей государственного управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Полной централизации, однако, достигнуто не было. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли присвоенные им функции на всей территории страны. Коллегия обсуждала и решала все вопросы голосованием, при равенстве голосов принималось то решение, за которое голосовал президент, возглавлявший коллегию.
Разумеется, в условиях абсолютной монархии принцип коллегиальности не всегда соблюдался, и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента.
Коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями. Всего было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Морская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Комерц-коллегия, Юстиц-коллегия, осуществлявшая в XVIII в. судебное управление, была создана в Москве 9 мая 1718 г. (в 1722 г. была переведена в Петербург) путем соединения старых судебных приказов: Поместного, Сыскного, Земского, Судных. В соответствии с указом Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и народными судами и была для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились также следственные розыскные дела и сбор сведений о тюремных заключенных.
Контроль деятельности коллегий осуществлял Правительствующий Сенат, учрежденный в 1711 г. Петром I в качестве высшего органа государственного управления и высшего судебного органа. Компетенция Сената определялась царскими указами. В качестве высшего государственного органа Сенат осуществлял контроль за деятельностью приказов, а после их ликвидации - за коллегиями и местными учреждениями. Как высший судебный орган Сенат рассматривал в качестве суда первой инстанции дела о политических преступлениях должностных лиц, а в качестве высшей апелляционной инстанции рассматривал жалобы на решения Юстиц-коллегии, Поместного приказа и других судебных мест. Сенат также являлся органом надзора над коллегиями, судебными местами, органами финансового управления и вообще над законностью управления.
К концу XVIII в. недостатки коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а следовательно, безответственность коллегиального управления - привели коллегии к упадку. Губернская реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий.
В 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния. Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). В 1775 г. была создана сельская полиция. В каждом уезде местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько кандидатур в нижний земский суд, исполнявший административно-полицейские и судебные функции. Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из крестьян.
Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании института полиции являлось издание в 1782 году «Устава благочиния, или полицейского, который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния. Уставом вводились специальные служащие городской полиции, определялись ее задачи и компетенция. Состав управы благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел) и двух советников, избиравшихся горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых представителей городского купечества и ремесленников. Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению. Она выполняла ряд административно-хозяйственных функций: надзор за исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение мелких судебных и гражданских дел, осуществление паспортного режима. Штаты полиции определялись отдельно для каждого города. Полиция в рассматриваемый период была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной полицией.
Юстиц-коллегия была закрыта сенатским указом от 27 июля 1786 г. К концу 80-х годов XVIII в. сохранились только три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Для укрепления государственного аппарата царское правительство преобразовало должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Присутствие коллегии стало играть совещательную роль при директоре. Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве судебного органа. Вместе с тем чрезмерно возрастает власть и круг обязанностей генерал-прокурора.
С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал-прокурора еще более усилились. Частные реорганизации органов государственного управления привели к смещению компетенции и функций органов управления, и коренное их преобразование стало необходимо.
Таким образом, административные реформы первой четверти XIX в. были ответом правительства Александра I на новые явления в жизни общества - они выражали стремление правительства помещиков-крепостников приспособить государственный аппарат для решения тех новых задач, которые возникали перед господствовавшим классом в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирование капитализма, в обстановке усиления борьбы эксплуатируемых масс против крепостнического гнета.
Таким образом, в преддверии XIX века в Российском государстве уже намечались некоторые попытки преобразования системы внутренних дел, а именно, уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.
Указанные обстоятельства и явились предпосылками дальнейшего реформирования, становления и эволюции системы ОВД России на протяжении всего XIX века.
полицейских орган феодальный крепостнический