Применительно к органам публичной власти предметы ведения — это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности — функции. Иногда понятия предмета ведения и функций трудноразличимы. Например, содержание дорог одновременно предмет ведения и функция (вид деятельности) какого-либо органа. А такой предмет ведения, как местные финансы, не содержит в своем названии какой-то функции.
Полномочия — это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия — это права, совмещенные с обязанностями.
Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ.
Согласно ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный ст. 76 Конституции РФ, состоит в том, что по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.
Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.
Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно принципу субсидиарности, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению, уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность нижнего уровня может создать угрозу для благополучия населения.
Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К вопросам местного значения принято относить вопросы:
а) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления и не требуют вмешательства органов государственной власти;
б) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются:
· благоустройство местной территории (в широком смысле — как устройство на благо людей);
· социально-экономическое развитие территории;
· организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).
В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления.
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
Однако в силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах весьма различен.
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в действующем законодательстве.
В Конституции РФ перечень вопросов местного значения определен в укрупненном плане (см. раздел 1.3). Эти вопросы можно разбить на две большие группы:
1. вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функции;
2. вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам первой группы можно отнести:
· принятие и изменение уставов муниципальных образований,
· владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью,
· формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,
· установление местных налогов и сборов,
· комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования,
· регулирование планировки и застройки территорий,
· контроль за использованием земель,
· регулирование использования водных объектов местного значения и др.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить также на две подгруппы.
Для одной закон употребляет термины «организация», «содержание» и «развитие», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование решения этих вопросов из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся:
· содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений,
· содержание муниципальных учреждений образования, здравоохранения,
· содержание муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации,
· снабжение населения и муниципальных учреждений топливом,
· содержание и строительство дорог местного значения,
· благоустройство и озеленение территории муниципального образования,
· организация утилизации и переработки бытовых отходов,
· организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения,
· организация транспортного обслуживания населения,
· организация и содержание муниципальной информационной службы,
· обеспечение социальной поддержки населения,
· обеспечение противопожарной безопасности,
· содержание муниципальной пожарной службы и т. п.
Для другой группы вопросов в законе используются термины «создание условий», «участие», «содействие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за решение этих вопросов. К их числу относятся:
· жилищное и социально-культурное строительство,
· обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания,
· деятельность учреждений культуры,
· деятельность средств массовой информации,
· организация зрелищных мероприятий,
· развитие физической культуры и спорта в муниципальном образовании,
· содействие занятости населения,
· участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.