Обеспечение долговой устойчивости субъекта Российской Федерации - это процесс выработки и реализации стратегии, которая направлена на привлечение через долговые операции необходимых средств для развития региона. При этом, должен быть соблюден приемлемый уровень риска и цены привлекаемых с помощью займов денежных ресурсов.
Обеспечение долговой устойчивости субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации, в соответствии со ст.101 п.2 Бюджетного кодекса[30].
В связи с этим, обеспечение долговой устойчивости субъекта Российской Федерации ставит перед собой следующие цели:
- обеспечение потребности в заемном финансировании;
- своевременное исполнение долговых обязательств, при минимизации расходов на обслуживание государственного долга;
- поддержание объема и структуры государственного долга, исключающих неисполнение долговых обязательств;
- развитие рынка субфедеральных долговых обязательств[31].
В условиях любой, даже самой неблагоприятной, макроэкономической и бюджетной ситуации или резкого ухудшения ситуации на финансовом рынке, действия по обеспечению долговой устойчивости должны способствовать исполнению регионом долговых обязательств.
Отметим, что проблема обеспечения долговой устойчивости региональных бюджетов пока сохраняется, хотя дефицит бюджетов субъектов Федерации в 2017 году существенно сократился по сравнению с кризисным 2015 годом: если в 2015 году дефицит бюджетов субъектов России составлял 171 млрд рублей, то в 2017 году он оценивался в 12,5 млрд рублей[32].
По итогам 2017 года с положительным сальдо был исполнены бюджеты 29 регионов России. В числе лидеров - Москва, Башкирия, Тюменская область, Дагестан, Чечня, Ингушетия. При этом, с дефицитом были исполнены бюджеты 57 субъектов России. Наиболее сложная ситуация наблюдается в Хакасии, Ненецком автономном округе, Костромской области, Мордовии[33].
После 2012 года и до 2015 года в силу ряда факторов государственный долг субъектов вырос более, чем в два раза, достигнув около 2,5 трлн. рублей. По официальной статистике, в апреле 2017 года он составляет около 2,3 трлн. рублей. Еще около 350 млрд. рублей - это муниципальный долг, который нельзя математически сложить с государственным долгом субъектов, но, фактически, это тоже дополнительные долговые обязательства регионов[34].
Однако, говорить об опасности для долговой устойчивости какого-либо субъекта нельзя. Речи о фактической утрате долговой устойчивости не идет, потому что у субъектов предусмотрены некие гарантии от федерального центра. Но, для федерального бюджета это означает риски незапланированных расходов на финансирование регионов, что подрывает долговую устойчивость России в целом.
Каждый регион имеет свою специфику формирования доходной и расходной части бюджета, однако, эксперты выделяют ряд общих причин, влияющих на обеспечение долговой устойчивости. Одна из них - низкий уровень системы управления денежными потоками.
Безусловно, у многих регионов слабый финансовый менеджмент, но повсеместность бюджетного кризиса показывает: проблема едина для всей страны, а значит, находится на уровне не региональных, а федеральных властей[35].
На снижение уровня долговой устойчивости в регионах в 2013-2015 годах оказали воздействие, в том числе, внешние факторы - падение цен на нефть, санкции, архаичность ряда секторов экономики, не всегда эффективная система управления.
К примеру, последствия 2014 года с его волатильностью курса рубля и резким падением мировых цен на нефть до сих пор ощущает Ненецкий автономный округ.
Доходная часть окружного бюджета полностью зависит от положения дел в доминирующей отрасли - нефтедобыче, на долю которой приходится 85% объема всех доходов. В 2014 году произошло резкое падение мировых цен на нефть, которое продолжается до сих пор, сменяясь короткими периодами незначительного повышения стоимости, в связи с чем окружной бюджет недополучает почти 30% доходов[36].
В связи с этим, для выполнения расходных обязательств региона в качестве источников финансирования дефицита сегодня привлекаются кредитные ресурсы.
Другая причина снижения долговой устойчивости - значительные расходные обязательства регионов, которые возникли после кризиса 2009 года, при том, что дополнительных источников доходов предусмотрено не было. Если изначально эти дополнительные расходы отчасти финансировались из федерального бюджета за счет трансфертов, то по мере ужесточения бюджетной политики, величина трансфертов стала сокращаться и регионы начали замещать выбывающие доходы бюджетными кредитами[37].
Для повышения уровня долговой устойчивости некоторые регионы прибегают к нестандартным решениям.
К примеру, в связи с необходимостью исполнения долговых обязательств, Рязанская область уже 11 год подряд не будет индексировать зарплату чиновникам. Непопулярные меры в итоге позволили сократить абсолютный размер государственного долга региона: на 1 января 2017 года он снизился на 11% по сравнению с 1 января 2016 года и сегодня превышает 24 млрд. рублей[38].
Отметим, что объем межбюджетных трансфертов в номинальном выражении, идущих из федерального бюджета в регионы, уже несколько лет находится на постоянной величине примерно в 1,5-1,6 триллионов рублей. При высокой инфляции в 11-12%, которая наблюдалась в 2014-2015 годах, реальный объем финансовой поддержки регионов сокращался[39].
В другие годы инфляция была пусть не столь высокой, но все-таки тоже не маленькой. Поэтому реальная поддержка со стороны федерального центра тоже не увеличивалась, а уменьшалась в условиях, когда расходные обязательства наращивались, а доходы в силу объективных причин кризисной ситуации по крайней мере не возрастали.
В практике регионов не так много способов получения заимствований для повышения уровня долговой устойчивости: кредиты коммерческих банков, бюджетные кредиты и выпуск ценных бумаг. В условиях высокой ключевой ставки и вообще высокого уровня инфляции очевидно, что кредиты, выдаваемые коммерческими банками, оказались слишком дорогими для регионов.
Наиболее распространенным способом повышения уровня долговой устойчивости для регионов остается привлечение бюджетных кредитов под минимальную ставку 0,1% годовых.
Преимущества перед коммерческими кредитами очевидны: банки готовы выдавать регионам средства под большой процент - до 20% годовых, однако, "рентабельность" регионов не позволяла гасить такого рода кредиты и только усугубляла ситуацию[40].
К примеру, Правительству Мордовии, которая находится в "группе риска" субъектов с наиболее высокой задолженностью, за последние четыре года удалось увеличить собственные доходы на 9,4 млрд. рублей, или в 1,7 раза. С 2014 по 2016 год высвобождено более 2,5 млрд. рублей неэффективных расходов.
При этом, по данным Минфина России, на 1 марта 2017 года объем госдолга республики составляет 41 млрд. 672 млн. 873 тыс. рублей, из них более 5 млрд. рублей - долговые обязательства муниципальных образований, входящих в состав республики[41].
Губернатор Челябинской области поставил задачу минимизировать долговую нагрузку на областной бюджет, погасив априори самые дорогие банковские долги. В 2016 году за счет собственных средств и льготных бюджетных займов Челябинская область досрочно погасила более 8 млрд. банковских кредитов, а в 2017 году задолженность перед банками сократилась еще на 3 млрд рублей.
Калужская область, в свою очередь, намерена полностью отказаться от коммерческих кредитов уже в 2018 году.
По данным Минфина России, общий объем госдолга составляет почти 31 млрд. рублей, из которых по коммерческим кредитам - 1,3 млрд. рублей, по бюджетным - 28, 9 млрд. рублей. Уже сейчас область отказывается от привлечения дорогих коммерческих заимствований, их доля в общем объеме госдолга области в 2016 году составила 4%, в 2017 году планируется полное погашение коммерческих кредитов[42].
Политика замещения коммерческих кредитов бюджетными дала эффект: если в 2016 году объем выданных бюджетных кредитов превысил сумму 300 млрд. рублей, на 2017 год в федеральном бюджете заложена сумма 200 миллиардов[43].
В целях оценки эффективности обеспечения долговой устойчивости субъектов России представляется целесообразным оценивать деятельность глав регионов, исходя из степени зависимости региональных бюджетов от федеральных дотаций
Предложения оценивать деятельность глав регионов, исходя из степени зависимости региональных бюджетов от федеральных дотаций звучат уже не первый год, однако, отражение на практике озвученные ранее концепции находят только сейчас.
Правительство, а точнее Минэкономразвития России как ответственное ведомство пересматривает положения, касающиеся оценки эффективности деятельности губернаторов. Такой указ президента № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» содержит 12 критериев[44].
В ближайшем будущем, соответственно, будут вводиться новые критерии и исключаться некоторые существующие, в том числе, связанные с эффективностью реализации экономической политики.
Существующая система эффективности деятельности глав регионов работает, но не в полной мере. Новые критерии, которые станут индикатором для федерального центра, должны создаваться при участии экспертов и опираться на мнение общественности.
К вопросу эффективности обеспечения долговой устойчивости необходимо подходить комплексно, применяя различные комбинации методик, и адресно, с учетом особенностей того или иного субъекта.
Кардинальных изменений возможно достичь только благодаря и налоговой, и бюджетной реформе, так как искусственно созданные конструкции такой системы эффективности могут не соответствовать возможностям региона.
Таким образом, можно сделать вывод, что обеспечение долговой устойчивости субъектов Российской Федерации распространяется на все финансовые обязательства, выпущенные региональными органами власти. Обеспечение долговой устойчивости не может быть в отрыве от процесса планирования и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому долговая устойчивость субъектов Российской Федерации является одним из наиболее важных элементов государственной политики регионов.
В заключение первой главы можно сделать следующие выводы:
1. Долговая устойчивость – это экономическое состояние бюджетов публично-правового образования, при котором, оно способно в прогнозные сроки обеспечить исполнение принятых обязательств, без существенных изменений условий заемной политики, исходя из оптимальной структуры долгового портфеля и установленных нормативных ограничений.
2. Необходимо отметить высокую зависимость государства от различных факторов, влияющих на долговую устойчивость. Своевременная оценка факторов, оказывающих воздействие на обеспечение долговой устойчивости, и поддержание умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей органов власти. Поэтому, разумная заемная политика субъектов Российской Федерации является драйвером для роста возможностей в частном секторе, которая обеспечивает развитие региональной экономики в целом.
3. При дальнейшем наращивании государственного долга, долговая устойчивость субъектов не сможет оставаться в пределах параметров, позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга. В связи с этим, особенно важным становится проведение эффективной долговой политики региональными органами власти.