Оглавление
Введение
Глава 1. Понятие государственных служащих
§ 1. Общие характеристики государственных служащих
§ 2. Соотношение понятий "государственный служащий" и "должностное лицо"
Глава 2. Административно-правовой статус государственных служащих
§ 1. Обязанности государственных служащих как основной элемент государственной должности
§ 2. Система ограничений и запретов в административно-правовом статусе государственных служащих
§ 3. Комплекс прав и гарантий государственных служащих
§ 4. Юридическая ответственность государственных служащих
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от профессионализма персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.
Другая причина, которая делает изучение правового статуса государственных служащих остроактуальным и практически значимым, это коррупция. Как отмечает Д.Н. Бахрах, "засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России". В системе государственной службы коррупция возникает в тех сферах деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, где их статус детально не определен, а также не сформированы административные процедуры предоставления услуг гражданам и юридическим лицам. Вот почему в настоящее время необходимо исследовать и совершенствовать административно-правовой статус государственных служащих.
К исследованию данной проблемы обращались С.Г.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, А.И.Василенко, Н.Г.Деменкова, М.СИгнатова, Д.А.Кривоносов, А.В.Кудашкин, Е.В.Масленникова, А.Ф.Ноздрачев, И.Е.Охотский, М.В.Пресняков, Ю.А.Прибытко, Б.В.Россинский, В.Е.Севрюгин, Ю.Н.Старилов, Л.Н.Татаринова, А.Т.Усольцев, С.Е.Чанов, А.Ю.Якимов и др.
Основная цель представленной работы - анализ нормативно-правового регулирования понятия и административно-правового статуса государственных служащих, выявление его проблем. Для достижения цели, в работе были поставлены и решались следующие задачи:выявить общие характеристики государственных служащих, определить соотношение понятий "государственный служащий" и "должностное лицо";в административно-правовом статусе государственных служащихвыявить проблемы законодательства об обязанностях, ограничениях и запретах, правах и гарантиях, юридической ответственности государственных служащих.
Глава 1. Понятие государственных служащих
Общие характеристики государственных служащих
Государственные служащие в любой стране представляют достаточно многочисленную социальную группу. В России только гражданских государственных и муниципальных служащих насчитывается более полутора миллионов человек.
Статус государственного служащего определяется нормами конституционного и административного права, т.е. нормами публичного, а не частного трудового права. Правовое регулирование служебных отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется Конституцией РФ; Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"; Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; другими федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента РФ; постановлениями Правительства РФ; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; нормативными правовыми актами соответствующих государственных органов.
Единство государственной службы вместе с тем не исключает возможности ее разделения на виды, образующие ее систему. Система государственной службы РФ в настоящее время включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба направлена на реализацию общеадминистративных функций государственного управления в узком смысле. В соответствии с ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" государственная гражданская служба РФ - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка и защиты Российского государства от внутренних и внешних угроз.
Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе"). Ее существенные отличия от других видов государственной службы: возможность применения специальных (военных) методов для решения поставленных задач, использование для этого средств вооруженной борьбы; исполнение военной службы не только в добровольном порядке; а также ряд иных особенностей.
Правоохранительная служба - это вид федеральной государственной службы, основной целью которой является охрана общественного порядка, представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются специальные звания, на должностях в правоохранительных органах. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 ФЗ "О системе государственной службы РФ" определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. В настоящее время такой закон пока не принят.
Как видно из приведенного выше определения, выделение правоохранительной службы среди других видов государственно-служебной деятельности предлагается производить по двум критериям: функциональному (охрана общественного порядка) и организационному (прохождение на должностях в правоохранительных органах). Однако оба критерия не позволяют выделить должности правоохранительной службы с высокой степенью точности, прежде всего потому, что не существует дефиниции самих "правоохранительных органов" и в законодательстве четко не определено, какие государственные органы относятся к правоохранительным. Критикуется и сам термин "правоохранительная служба", так как "правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина".
Между тем определение четких критериев разграничения должностей государственной службы по видам является достаточно важным хотя бы потому, что каждый из указанных видов обладает собственной спецификой. Речь идет о следующем: хотя выделенные выше особенности государственной службы характерны для всех ее видов и, соответственно, предопределяют общий для всех их публично-правовой режим регулирования, такие виды службы, как военная и правоохранительная, характеризуются большим отходом от частноправового регулирования, чем служба гражданская, а следовательно, правовой статус военнослужащего и служащего правоохранительной службы еще больше отдаляется от статуса обычного работника.
Обратимся непосредственно к содержанию понятия "государственный служащий". Понятие "государственный служащий" - одно из базовых в административном праве и науке государственного управления. Попытки осмыслить рассматриваемое понятие с научных позиций предпринимались давно. Учитывая позицию законодателя, свои доктринальные трактовки понятия государственного служащего и его статуса предлагают многие ученые:
Ю.Н. Старилов отмечает, что «государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных началах определенные социально значимые функции государственных органов и организаций».
Г.В. Атаманчук определяет государственных служащих как «граждан, занятых на государственных должностях государственной службы и призванных осуществлять цели и функции государства, профессионально обеспечивать исполнение полномочий государственных органов».
По словам А.Ф. Ноздрачева, «государственный служащий - это физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней обязанностей и прав».
В соответствии с действующим российским законодательством государственным служащим является гражданин РФ, добровольно осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Перечисленные требования дополняются и конкретизируются с учетом особенностей каждого вида и уровня государственной службы, каждой должности в государственном аппарате.
Так, для гражданского служащего обязательны: возраст не моложе 18 лет; владение государственным языком; соответствующее профессиональное образование. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.
Законодатель не дает общего определения рассматриваемого понятия, разделяя государственных служащих на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъекта РФ.
Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (ст. 10 ФЗ "О системе государственной службы РФ")
Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (ст. 10 ФЗ "О системе государственной службы РФ").
Реестр должностей федеральной государственной службы образуют: перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; перечни типовых воинских должностей; перечни типовых должностей правоохранительной службы. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации составляют реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (ст. 9 ФЗ "О системе государственной службы РФ").
Таким образом, в качестве общих характеристик государственных служащих, закрепленных в законе, можно выделить:
) наличие гражданства Российской Федерации;
) осуществление профессиональной служебной деятельности на должностях государственной службы;
) денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета.
§ 2. Соотношение понятий "государственный служащий" и "должностное лицо"
В юридической литературе последних лет ведутся дискуссии о соотношении понятий "государственный служащий" и "должностное лицо". Сложности, возникающие при разграничении рассматриваемых понятий, и расхождения в содержании нормативных актов порождают определенные трудности в правоприменении, в частности при определении субъектного состава административных правонарушений и уголовных преступлений.
Лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе.
Должность в государственных органах понимается как его часть, обособленная и закрепленная в официальных документах, как единица организованной структуры, заключающая в себе часть компетенции государственного органа. Она устанавливает определенный объем прав и обязанностей государственного служащего.
Должность для правового статуса государственного служащего является соединением его организационно-правового положения и состоит из двух частей: служебной и личной. Причем если вторая часть устанавливает различные гарантии для служащего (отпуск, льготы, компенсации и др.), то в первой заключены его служебные обязанности и права (обязанность соблюдать внутренний распорядок, право применять меры административного пресечения и др.).
В Конституции РФ широко употребляется термин "должностное лицо" (ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46, ст. 53, ч. 1 ст. 78), однако его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ отсутствует. Ученые на протяжении длительного времени анализируют понятие должностного лица. В науке и законодательстве преобладает отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Наибольшее развитие рассматриваемое понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина "должностное лицо" в настоящее время дано в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285) (далее - УК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4) (далее - КоАП РФ), Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (п. 5 ст. 4), Федеральном законе от 21.07.1997 № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации". В названных нормативных актах особо подчеркивается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Следует отметить, что некоторые нормативно-правовые акты РФ содержат термин "должностное лицо", но не разъясняют его значение.
Под должностным лицом (статья 2.4 КоАП РФ) понимается "лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".
Однако при привлечении государственных служащих к административной и уголовной ответственности следует учитывать, что специальными субъектами соответствующих статей КоАП и УК РФ могут быть лишь лица, подпадающие под определение должностного лица.
Общим в определениях КоАП РФ и УК РФ является то, что должностным лицом признается лицо, во-первых, осуществляющее функции представителя власти; во-вторых, выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.
Формулировка "функции представителя власти" была конкретизирована еще до вступления в законную силу КоАП РФ Верховным Судом РФ в Постановлении от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе". Верховный Суд разъяснил, что к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей, при выполнении которых они наделяются распорядительными полномочиями).
Разграничение функций должностного лица на организационно-распорядительные и административно-хозяйственные в законе не закреплено. Тем не менее, вышеуказанное Постановление разъясняет, что:
организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий;
к административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей и т.п.
Предложенные характеристики показывают, насколько отличаются понятия "должностное лицо" и "государственный служащий". Различия:
должностным лицом может быть "лицо", а государственным служащим - только гражданин Российской Федерации;
профессиональная служебная деятельность на должностях государственной службы - это не есть (не всегда) функции представителя власти. Поэтому для определения случаев, когда государственный служащий является должностным лицом, необходим анализ его правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и т.п.), закрепленного в должностном регламенте государственного служащего или ином акте в зависимости от занимаемой должности;
согласно КоАП РФ должностными лицами могут быть, например, "лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица...", т.е. лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Напротив, государственные служащие получают денежное содержание исключительно за счет средств соответствующего бюджета; в отношении их существует запрет на занятие предпринимательской деятельностью.
Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Понятия "государственный служащий" и "должностное лицо" пересекаются: государственный служащий может как являться должностным лицом, так и не являться им, а должностное лицо может состоять на государственной службе или не состоять на ней. Существует категория лиц, являющихся одновременно и государственными служащими, и должностными лицами.