Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и др.
В соответствии с п. 4 ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы РФ», правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ", Федеральный закон "О статусе военнослужащих").
По мнению Ю.Н. Старилова, правовой статус государственного служащего - это центральный элемент правового института государственной службы, объясняет он это тем, что все остальные элементы призваны "обслуживать" функционирование государственной службы и служащих: "Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать их потенциал".
На наш взгляд, основополагающим элементом правового положения государственного служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан. Выполнение обязанностей - главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а следовательно, и работа всего государственного аппарата.
Анализ обязанностей позволяет говорить об общих (служебных), которые возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга государственных служащих, и конкретных (должностных), которые определяются должностными инструкциями и положениями.
К служебным обязанностям госслужащего можно отнести, например:
а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ;
б) добросовестно исполнять должностные обязанности;
в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
д) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
е) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
ж) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну.
Это далеко не полный перечень служебных обязанностей, возлагаемых на государственных служащих. Их круг сводится к обеспечению соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов, законов субъектов Федерации.
Должностные обязанности, как отмечалось выше, определяются должностными инструкциями, положениями, уставами, которые разрабатываются на основе квалификационных требований, установленных федеральным законодательством о соответствующих государственных органах, и утверждаются руководителями этих органов и их структурных подразделений.
Общие положения о должностных и специальных обязанностях военнослужащих закреплены в ст. 27 ФЗ «О статусе военнослужащих». Так, согласно п.3 этой статьи, военнослужащие, находящиеся на боевом дежурстве (боевой службе), в суточном и гарнизонном нарядах, привлеченные для ликвидации последствий стихийных бедствий, а также при других чрезвычайных обстоятельствах исполняют специальные обязанности. Специальные обязанности и порядок их исполнения устанавливаются федеральными законами, общевоинскими уставами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Посредством данных актов конкретизируется выполнение соответствующих функций, совокупность служебных обязанностей, взаимодействие структурных подразделений, система связей между служащими, а также их персональная ответственность за порученный участок деятельности.
Должностные обязанности (как и в целом административно-правовой статус) определяются не персонально для каждого служащего, а для должности, т.е. они определяются тем служебным местом, которое он занимает в структуре государственного органа.
Спектр должностных обязанностей широк и обусловлен в первую очередь множеством самих должностей, а также наличием других факторов, к которым следует относить: наименование должности; уровень компетенции органа, где учреждена эта должность; объем, специфику задач и функций, выполняемых органом или его структурным подразделением; район, в котором расположен государственный орган; степень укомплектованности органа персоналом и т.п.
Как правило, компетенция органа исполнительной власти не описывается его правами и обязанностями, а выражена через формулировки "управляет", "прогнозирует", "контролирует", "руководит", "обеспечивает" и др. и сводится к выполнению поставленных перед ним функций и задач. О правах и обязанностях прямо не говорится.
В некоторых действующих законах РФ обязанностям отведены специальные статьи, которые носят общий характер и применимы ко всем государственным служащим. Например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ", который закрепляет общие обязанности, относящиеся к правовому статусу всех государственных гражданских служащих. Профессиональные же обязанности государственных гражданских служащих вытекают из других законов и административных регламентов.
Так, например, служащие Федеральной регистрационной службы РФ, в соответствии с действующим законодательством, являются государственными гражданскими служащими, основные (общие) обязанности которых перечислены в ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". Профессиональные обязанности государственных гражданских служащих Федеральной регистрационной службы вытекают из Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", из других нормативных правовых актов, в которых нет прямого указания ни на обязанности Федеральной регистрационной службы, ни на обязанности государственных служащих этой службы, в них указываются лишь общие цели, задачи, полномочия.
По результатам мониторинга правоприменения в сфере государственной гражданской службы, проводимом в различных субъектах РФ Министерством юстиции РФ отмечается, что «обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию. Правовой статус органа государственной власти и его представителей определяется законодательством, подзаконными актами, в том числе актами о дисциплине. В таких актах, определяющих обычно компетенцию, основные задачи, функции, полномочия, права, обязанности сформулированы в самом общем виде. При этом очень часто все юридические элементы статуса, несущие различную организационную и правовую нагрузку, не имеют четкого разграничения, что является серьезным недостатком российского законодательства». Такие выводы сделаны после проведения мониторинга в Краснодарском крае, Пензенской, Нижегородской областях.
Поскольку деятельность органов государственного управления сосредоточена на выполнении поставленных перед ними целей и задач, успешная реализация которых способствует развитию многих сфер управления, необходимо прописать прямые, конкретно-определенные обязанности. В современных условиях этот аспект очень важен и актуален. Содержание обязанностей должно носить конкретно-определенный характер, в противном случае затрудняется их реализация.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что законодательство, регулирующее правовой статус органов государственной власти и государственных служащих, должно не только регламентировать их цели, задачи, полномочия и т.д., но и прописывать прямые и конкретные обязанности.