Эффективность финансового контроля в решающей степени зависит от правильной его организации и распределения ролей, компетенции субъектов финансового контроля. В этом деле уже существует значительный опыт. Он убеждает, что система органов, осуществляющих финансовый контроль, чтобы действовать эффективно, не может строиться произвольно, лишь бы как. Она неизбежно обусловлено объективными причинами и общественными традициями.
Финансовый контроль является логическим продолжением и завершением государственного управления финансами. Поэтому в странах с развитыми гражданским обществом и рыночной экономикой не придумывают произвольно какую бы то ни было систему органов финансового контроля она все равно оказалась бы нежизнеспособной а применяют к задачам финансового контроля систему органов государственного управления финансами, которая уже сложилась в стране давно. Эта система лишь дополняется отдельными специфическими элементами и в общих чертах выглядит так: общегосударственный финансовый контроль; ведомственный финансовый контроль; аудит.
Функции государственного финансового контроля, как правило, распределяются в них между высшими органами государственной власти одновременно с учреждениями управления финансовой и кредитной системой. Конкретные формы распределения обусловлены особенностями политической системы государства. При этом обязательно учитывается принцип распределения и уравновешивания властей.
На высшем уровне государственного контроля основные контролирующие функции возлагаются на парламенты или соответствующие их органы. Ими, как правило, создаются специальные комитеты или комиссии по вопросам финансов, бюджета, налогов и других вопросов финансовой политики, на которые возлагаются обязанности контроля за соблюдением норм финансового законодательства, за реализацией финансовой политики органами исполнительной власти и главным инструментом реализации государственным бюджетом. В федеративных государствах парламент осуществляет контроль и за соблюдением норм финансового законодательства всеми членами федерации. Финансовый контроль парламента прежде осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения проекта государственного бюджета на очередной год и отчета правительства о его исполнении, а также в ходе специальных парламентских слушаний самых принципиальных, острых и сложных вопросов финансовой политики государства, в ходе обсуждения и принятия финансового законодательства, в ряде других случаев.
Оперативный государственный финансовый контроль осуществляют министерство финансов и другие государственные органы, наделенные функциями управления финансами, а также специальные ведомства государственного финансового контроля.
Например, в США действует система государственного финансового контроля инкорпорирована в государственно-правовую систему как необходимый элемент государственного регулирования баланса полномочий законодательной и исполнительной властей. Взаимодействие двух ветвей государственной власти в этой сфере осуществляется с помощью как парламентского контроля за деятельностью министерств и ведомств, так и административного и финансового контроля президента за деятельностью его администрации.
Ведущими финансовыми контролирующими органами США является Главное контрольно-финансове управления, относится к ветви законодательной власти, и Административно-бюджетное управления, относится в состав администрации президента.
Главное контрольноревизийне управления США было создано почти 80 лет назад как независимый от федеральной администрации орган для контроля за правильностью и эффективностью использования бюджетных средств исполнительными органами, включая министерство обороны. Закон США о Главном контрольнофинансове управления с 1974 г. значительно расширил его полномочия. Теперь в его функциям относятся, кроме всех предыдущих, еще и анализ федеральных программ по методу "затраты-результаты".
Главное контрольно-ревизионное управление США имеет доступ практически ко всем финансовым документам министерств и ведомств. В его штате около пяти тысяч сотрудников, большинство из которых работает в Вашингтоне и значительно меньшая доля их заняты в региональных бюро и зарубежных представительствах. По поручению палат и комиссий Конгресса США или даже отдельных конгрессменов Главное контрольноревизийне управления может осуществлять оценку результативности государственных программ и деятельности федеральных ведомств; проводить специальные обследования и проверки обоснованности цен на продукцию; финансовоекономичних аспектов контрактов министерства обороны. Инспекторы Главного контрольнофинансового управления проверяют также деятельность ревизоров исполнительной власти. В отдельных случаях проверки осуществляются в координации со следственными органами министерства юстиции и другими органами, наделенными соответствующими полномочиями.
Во Франции выявления и предупреждения бюджетнофинансових злоупотреблений возложена на Счетную палату одну из старейших государственных учреждений страны. Здесь Счетная палата является по сути судебной администрацией. Законодатель отнес к компетенции осуществление общего контроля за государственными финансами. Такого же рода контроль в коммунах, департаментах и регионах за местными государственными учреждениями осуществляется региональными счетными палатами, созданными в 1982 году. Решение этих палат могут быть обжалованы в Счетную палату Франции.
Счетная палата Франции контролирует финансовую деятельность административных институтов, выявляет их ошибки и просчеты, которые наносят ущерб государственным финансам. В частности, она проверяет, как именно используются кредиты, фонды и ценности, управление которыми поручено государственным службам и другим официальным юридическим лицам, осуществляет контроль за различными учреждениями в сфере социального обеспечения, счетами государственных предприятий и их филиалов, а также, в отдельных случаях, по частными лицами из числа тех, что получают финансовую помощь государства.
Органами государственного финансового контроля во Франции также Генеральная инспекция финансов и Генеральная инспекция администрации. Находясь в непосредственном подчинении министра экономики и финансов. Генеральная инспекция финансов выполняет функции контроля на местах за деятельностью служб министерства экономики и финансов. Она контролирует деятельность всех назначенных государством бухгалтеров и административной бухгалтерии вторичных распорядителей кредитов, государственных предприятий, а также тех негосударственных органов и предприятий, находящихся под финансовым контролем государства. Эта же организация организует и проводит исследования экономических и финансовых проблем по заказу государственных министерств и ведомств, а также по собственной инициативе.
Функцией Генеральной инспекции администрации является осуществление высшего контроля за персоналом, службами, учреждениями и органами, которые находятся в подчинении министерства внутренних дел или под контролем префектов, даже если они подпадают под контроль еще какого-то другого государственного инспектирующих органов. Инспекторы Генеральной инспекции администрации могут получать письменные поручения от премьерминистра, министра внутренних дел и других заинтересованных министерств, что, таким образом, расширяет их компетенцию на персонал, службы, учреждения и органы, которые находятся в подчинении других министерств, кроме министерства внутренних дел.
В Великобритании функции контролирующего бюджетнофинансового органа, выступающего от имени парламента, выполняет Национальное контрольноревизийне управления. Оно было создано в 1983 году в соответствии со специальным законом вместо департамента финансов и ревизии, существовавший до этого. Названный закон укрепил общефинансовую и оперативнохозяйственную независимость этого органа от правительства и поставил генерального контролера-ревизора, что возглавляет его, в более близкие отношения с парламентом по сравнению с предшествующим временем. В настоящее время генеральный контролер-ревизор является должностным лицом палаты общин.
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляют Федеральное Собрание и их две палаты Государственная дума и Совет Федерации. Высшим специальным органом государственного финансового контроля здесь является Счетная палата, которая в своей деятельности подотчетна Федеральному собранию. Она проводит экспертизу федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов и законодательных актов, контролирует выполнение государственного бюджета и использования федеральной собственности. Особенно следует подчеркнуть то, что Счетная палата Российской Федерации в рамках задач, поставленных перед ней законодателем, организационно и функционально независима.
Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, которые образуются Советом Федерации и Государственной Думой в пределах их компетенции. Особая роль среди них принадлежит Комитету по бюджету, налогам, банкам и финансам, осуществляющее финансовый контроль в этой области в целом.
В ведении Государственного Совета Федерального Собрания Российской Федерации передан Контрольно-бюджетный комитет, существовавший ранее в составе Верховного Совета Российской Федерации, на основании Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса". Комитет действует как независимый от администрации Президента и Правительства Российской Федерации орган. Кроме експертно-аналитичной работы по финансовым вопросам, связанных с доходами и расходами бюджетных средств, к компетенции Контрольнобюджетного комитета относится также проведения финансового контроля за: исполнением федерального бюджета; соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов; формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности; использованием внебюджетных фондов.
Контрольнобюджетний комитет при осуществлении своих функций уполномоченный проводить финансовые ревизии, проверки и обследования в органах законодательной и исполнительной власти, учреждениях, на предприятиях, в учреждениях, действующих за рубежом, в других организациях, обслуживающих внешнеэкономические связи и финансируются из государственного бюджета и в Центральном банке Российской Федерации по вопросам организации кассового исполнения федерального бюджета, регулирования грошовокредитних отношений и эмиссии. При этом Контрольнобюджетний комитет взаимодействует с другими комитетами и комиссиями Федерального Собрания Российской Федерации, с другими контрольными органами, с правоохранительными органами, а по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с их органами власти.
Таким образом, опыт других государств в организации государственного финансового контроля свидетельствует о том, что этому аспекту государственной финансовой деятельности уделяется особенно большое внимание. Он рассматривается государствами как необходимый инструмент поддержания финансово-хозяйственного порядка в рыночных условиях. Нашей отечественной практике еще предстоит овладеть многим из того, что уже испытано миром в сфере государственного финансового контроля.
Система органов государственного финансового контроля в ДНР находится на стадии формирования. Хотя основные ее элементы уже сложились и действуют, совершенствуя свою внутреннюю структуру и уточняя свое место в общегосударственной системе контроля вообще. Как и в других государствах, финансовый контроль в ДНР осуществляется органами законодательной власти, органами исполнительной власти, специальными органами государственного финансового контроля, а также негосударственными специализированными организациями.
Народный Совет в соответствии со статьей 68 Конституции ДНР осуществляет финансовый контроль в ходе рассмотрения и утверждения Государственного бюджета и отчетов о его исполнении, в ходе экспертиз и заслушиваний Программ деятельности правительства, обсуждение и принятие специального финансового законодательства, в значительном количестве других форм.
Парламентский контроль за расходованием государственных финансовых ресурсов органами и учреждениями исполнительной власти осуществляют также все постоянные комитеты, каждый в своей сфере. Кроме того, в Народном Совете есть специализированный комитет: Комитет по бюджету, финансам и экономической политике был образован решением Народного Совета ДНР 12 декабря 2014 года. Первое заседание состоялось 16 декабря 2014 года. Заседания Комитета проводятся дважды в неделю, по вторникам и четвергам. В своей работе Комитет активно сотрудничает с министерствами, ведомствами и учреждениями Республики. Для получения квалифицированных консультаций по разрабатываемым законопроектам и их совместного обсуждения приглашаются представители Министерства финансов, Министерства доходов и сборов, Министерства экономического развития, Министерства агропромышленной политики и продовольствия, Пенсионного фонда ДНР, а также ГП «Донецкстандартметрология» и Союза предпринимателей ДНР.
В компетенцию Комитета входит подготовка проектов Законов и Постановлений Народного Совета по вопросам: разработки и принятия Республиканского бюджета; рассмотрения сметы расходов на очередной финансовый год; налогового и таможенного законодательства; бухгалтерского учета и отчетности, аудита и налогового учета; государственной денежно-кредитной политики; назначения на должность и отстранения от должности председателя Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики; ратификации международных договоров об избежании двойного налогообложения; внешнеэкономической деятельности и валютного контроля; банковской деятельности, кредитных организаций.
Контрольные функции Главы Республики в сфере финансовой деятельности выплывают из его статуса как главы государства и главы исполнительной власти в ДНР. Глава Республики непосредственно осуществляет свои контрольные функции, например когда он подписывает законы о регулировании финансовой деятельности.
Совет Министров ДНР осуществляет контроль за государственными финансами в ходе: непосредственной практической реализации финансовой политики, государственной политики в области ценообразования и оплаты труда, составления и исполнения бюджета и отчета о его исполнении, осуществление общегосударственных и межгосударственных экономических программ, создания и руководства деятельностью различных фондов и т.д. Вся ежедневная деятельность Совета Министров ДНР неразрывно связана с управлением государственными финансами, а значит и с контролем за их наиболее рациональным расходованием.
В пределах своих полномочий осуществляют ведомственный, государственный контроле за финансами министерства и ведомства общей компетенции с точки зрения управления государственными финансовыми ресурсами. Например, Министерство образования может проверять отчет университета о расходовании выделенных ему на год бюджетных ресурсов, а также заработанных университетом в ходе своей деятельности внебюджетных средств.
На местах финансовый контроль осуществляется местными органами самоуправления при рассмотрении проектов и утверждении соответствующих бюджетов и отчетов об их выполнении, при внесении в эти бюджеты изменений и коррективов в ходе их выполнения, при заслушивании информаций и отчетов председателей постоянных комиссий о расходовании бюджетных ресурсов, руководителей других органов по вопросам финансовой деятельности.
Особая роль в осуществлении государственного финансового контроля принадлежит специализированным органам государственной власти по управлению финансами, для которых сама финансовая деятельность является основной. Как отмечалось выше, эти органы созданы специально для осуществления финансового управления и составляют собой внутренне единую подсистему финансово-кредитных органов.
Эта подсистема органов возглавляется Министерством финансов ДНР. В нее входят также финансовые отделы районных государственных администраций. Они действуют на основании соответствующих Положений о них.
Министерство финансов является центральным специализированным органом исполнительной власти по управлению финансами, а значит и по контролю за движением и расходованием государственных финансовых ресурсов.
Региональные и местные финансовые органы контролируют использование средств, выделенных из вышестоящих бюджетов, эффективность использования средств, выделенных из внебюджетных фондов местных органов самоуправления, контролируют соблюдение требований законодательства об использовании средств, выделенных на оплату труда, содержание легковых автомобилей и служебные командировки; проверяют правильность проведения выплат и компенсаций за счет государственного и местного бюджетов.
В системе Министерства финансов Украины также специальные контрольные службы: Департамент казначейства, Департамент бюджетной политики, Департамент финансового и бюджетного контроля.
Казначейство согласно возложенных задач:
1) управляет ликвидностью субсчетовединого казначейского счета;
2) по указанию Министра финансов Донецкой Народной Республики привлекает на возвратной основе средства единого казначейского счета для покрытия временных кассовых разрывов местных бюджетов, Пенсионного фонда Донецкой Народной Республики, предоставляет краткосрочные и среднесрочные займы местным бюджетам;
3) осуществляет открытие и закрытие счетов бюджетным организациям и учреждениям;
4) осуществляет бесспорное списание средств Республиканского бюджета и местных бюджетов на основании решения суда;
5) осуществляет бесспорное изъятие средств из местных бюджетов
Согласно Закону о бюджете Донецкой Народной Республики;
6) осуществляет предварительный контроль за возвратом средств, ошибочно или чрезмерно уплаченных в бюджет, по представлению органов,
которые контролируют поступление бюджета;
Среди основных задач департамента бюджетной политики можно выделить:
1. разработка и реализация бюджетной политики; составление проекта республиканского и консолидированного бюджета и концепции бюджетной политики на предстоящий бюджетный период и исполнение республиканского и консолидированного бюджета; контроль за исполнением республиканского и консолидированного бюджета;
2. осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств республиканских бюджетных фондов, средств специального фонда распорядителей бюджетных средств всех уровней;
3. осуществление контроля (надзора) за соблюдением бюджетного законодательства;
Основными задачами департамента финансового и бюджетного контроля являются: осуществление в установленном порядке финансового контроля и аудита за эффективным использованием и сохранностью республиканских финансовых ресурсов, необоротных и других активов (средств и имущества); правильностью определения потребности в бюджетных средствах и взятием обязательств; состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и финансовой отчетности в министерствах и других органах исполнительной власти, республиканских фондах, бюджетных учреждениях и субъектах хозяйствования республиканского сектора экономики, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, которые получают (получали в проверяемом периоде) средства из бюджетов всех уровней, используют (использовали в проверяемом периоде) республиканское или коммунальное имущество (далее -подконтрольные объекты), за соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса, деятельностью субъектов хозяйственной деятельности независимо от формы собственности, которые не отнесены законодательством к подконтрольным объектам, по судебному решению, принятому в уголовном производстве;
Важное место в системе органов государственного финансового контроля занимает Центральный Республиканский Банк ДНР. Система надзора ЦРБ направлена на сокращение внешних и внутренних банковских рисков. К внешним рискам относится риск ликвидности (неспособность банка обеспечить бесперебойную оплату своих обязательств перед клиентами) валютный риск (убытки от неблагоприятного изменения валютного курса в условиях наличия открытой валютной позиции).
К внутренним рискам относятся «коммерческие риски», связанные с человеческим фактором (квалификация персонала и деловые качества руководителей, исполнительская дисциплина, качество аудита и т.д.), а также "операционно-технические риски", обеспечивающие внутреннюю работу банка: системы безопасности, бухгалтерского учета, материально-технических средств и средств связи и т.д. "
Функцию надзора осуществляют следующие отделы в структуре ЦРБ: департамент валютного регулирования и контроля; департамент регистрации и надзора за деятельностью банков и финансовых учреждений; отдел бюджетного и финансового контроля.
Отдельные министерства и ведомства ДНР осуществляют вневедомственный государственный финансовый контроль. Так, Таможенные органы ДНР осуществляет контроль за соблюдением правил перемещения валютных ценностей через таможенную границу.
Имеет место и ведомственный финансовый контроль. Это контроль министерств, других органов государственного управления за деятельностью подведомственных предприятий, учреждений, организаций. Его осуществляют функционально самостоятельные структурные контрольноревизийни подразделения (управления, отделы, группы) министерств и ведомств, подчиненных непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольноревизийних подразделений находится под постоянным наблюдением Министерства финансов..
Основными задачами ведомственного контроля являются: контроль за выполнением государственных заданий, экономическим расходованием материальных и финансовых ресурсов, хранением государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольноревизийнои работы, борьба с приписками, бесхозяйственностью, расточительством и излишествами.
Основными формами ведомственного финансового контроля является ревизии и проверки. Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответствующего органа.
В рамках ведомственного контроля осуществляется повседневный, систематический внутрихозяйственный финансовый контроль, то есть контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в учреждениях и организациях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым или финансово-плановым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и т. д.).
Контрольные функции в данном случае необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Главные функции в повседневной финансовом контроле принадлежат главным (старшим) бухгалтерам предприятий, учреждений, организаций.
В ДНР существует необходимость появления адекватных органов финансового контроля. Это, с одной стороны, непременное условие успешного функционирования самих субъектов хозяйствования, с другой это соответствует в силу ряда причин принципиального характера также интересам государства. Все это обуславливает необходимость появления аудиторского финансового контроля. Применение аудиторской формы контроля позволяет сочетать интересы государства и негосударственных субъектов без затрат бюджетных средств на контрольную деятельность, в условиях постоянного дефицита государственных финансовых ресурсов также чрезвычайно важно.
Аудит это проверка публичной бухгалтерской отчетности, учета, первичных документов и другой информации относительно финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования с целью определения достоверности их отчетности, учета, его полноты и соответствия действующему законодательству и установленным нормативам. Аудит осуществляется независимыми лицами (аудиторами), аудиторскими фирмами, которые уполномочены субъектами хозяйствования на его проведение. Аудит может проводиться по инициативе хозяйствующих субъектов, а также в случаях, предусмотренных действующим законодательством (обязательный аудит).
Аудиторская деятельность включает в себя организационное и методическое обеспечение аудита, практическое выполнение аудиторских проверок (аудит) и предоставление других аудиторских услуг. Аудиторские услуги могут предоставляться в форме аудиторских проверок (аудита) и связанных с ним экспертиз, консультаций по вопросам бухгалтерского отчета, отчетности, налогообложения, анализа финансово-хозяйственной деятельности и других видов економикоправового обеспечения предпринимательской деятельности физических и юридических лиц. Прибыль (доход) от аудиторской деятельности облагается налогом в соответствии с действующим законодательством.
Аудиторская фирма это организация, которая имеет лицензию на право осуществления аудиторской деятельности и занимается исключительно предоставлением аудиторских услуг. Аудиторские фирмы могут создаваться на основе любых форм собственности. Аудиторские фирмы представляют аудиторские заключения и другие официальные документы. Аудиторское заключение это официальный документ, заверенный подписью и печатью аудитора (аудиторской фирмы), который составляется в установленном порядке по результатам проведения аудита и содержит в себе вывод относительно достоверности отчетности, полноты и соответствия действующему законодательству и установленным нормативам бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности.
Аудиторские проверки не исключают осуществление государственными налоговыми инспекциями контроля за соблюдением налогового законодательства и выполнение контрольных функций другими