Правовое положение и полномочия представительного органа местного самоуправления исследовались специалистами достаточно глубоко. Проблемы исполнительного звена муниципальной власти, напротив, долгое время находились за границами научного рассмотрения. Отдельные аспекты организации исполнительной власти на муниципальном уровне исследованы в работах Ю.М. Козлова, который подчеркивал: «Третьим уровнем организации исполнительной власти в Российской Федерации является тот, который почти официально именуется муниципальным»1.
Подобное деление характерно и для зарубежных стран. Как отмечает Г.В. Барабашев, «в США административный аппарат в конституционном отношении распадается на три разобщенные части: федеральный, штатов и муниципальный»-1.
Административный аппарат муниципалитетов определяется в законодательстве США и Великобритании как исполнительный аппарат этих органов, а не государства в целом. Муниципальные чиновники, с точки зрения права, - «слуги муниципального совета, статус которых регулируется отдельно от статуса государственных служащих»3.
Законодательная практика Российской Федерации идет по аналогичному пути. Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований (ст. 42).
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ранее действовавшее федеральное законодательство не включало в себя норму об обязательном наличии исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "исполнительные органы местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создания других органов на усмотрение самих местных сообществ».
Сегодня в Российской Федерации исполнительные органы, являясь составной частью местного самоуправления, отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов.
Образование исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации отвечает положениям Европейской хартии местного самоуправления и практике функционирования местного самоуправления в России, где действовали исполнительные органы - городские, губернские, уездные земские управы. В частности, Городовое положение от 11 июня 1892 г. предусматривало создание Городской управы с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12).
Исполнительный орган городского общественного управления - Городская управа - состояла из двух членов, число которых могло быть увеличено по постановлению Думы «в губернских, областных или входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах (ст. 24 примеч. 1) - до трех; в городах с населением свыше ста человек - до четырех; в столицах - до шести». Дальнейшее, свыше указанных пределов, увеличение числа членов Управы допускалось только с разрешения Министра внутренних дел (ст. 90).
Сегодня, согласно новому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ч. 1 ст. 37).
В соответствии с требованиями Европейской хартии местного самоуправления «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»; «статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе» (ст. 6).
Вместе с тем необходимо указать на определенные различия в подходах к решению вопроса о формировании исполнительных органов муниципальной власти в зарубежной и российской практике.
Так, в США основные требования к строению исполнительных органов муниципалитетов содержатся в конституциях, муниципальных и административных кодексах штатов, однако муниципалитеты, имеющие хартии самоуправления, располагают возможностью выбора организационных вариантов. В Великобритании законодательство определяет, какие административные должности обязательны для муниципалитетов того или иного вида1.
В Российской Федерации структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Говоря о структуре исполнительного звена местного самоуправления, представляется целесообразным разработать модель исполнительных органов муниципальной власти применительно к различным типам муниципальных образований (городским и сельским поселениям, городским округам, муниципальным районам, внутригородской территории города федерального значения).
Еще в 1928 г. Л.А. Велихов определял общие требования, которые надлежит применять к аппарату городского самоуправления: «Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды городской коммуны, а также взгляды ее населения;
во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание работать быстро, гладко и без лишних формальностей, и,
в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы...»2. Перечисленные требования актуальны и в наши дни.
Исполнительная власть на муниципальном уровне представлена административными органами общей компетенции (единоличными и коллегиальными) и органами, осуществляющими специальные функции.
Органами исполнительной власти специальной компетенции являются департаменты, дирекции, комитеты, управления, отделы, бюро, среди которых выделяют отраслевые и функциональные подразделения.
Например, в Великобритании создаются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта; во Франции -дирекции образования, культуры, социальных дел, здравоохранения; в Нигерии - комитеты здравоохранения, по вопросам образования и библиотек, по вопросам рынков, парков и кладбищ; в Германии - департаменты безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, строительства, экономики и транспорта; в США - департаменты полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны и др.
В муниципальных образованиях Российской Федерации создаются отделы экономического анализа и цен, коммунального хозяйства, обслуживания и ремонта жилого фонда, охраны окружающей среды, социальной защиты населения, труда и занятости, по делам молодежи, по физической культуре и спорту, муниципальных предприятий и учреждений, аренды, анализа и оценки недвижимости и др.
К функциональным подразделениям в муниципальной практике относятся финансовый отдел, отдел клерка (в Великобритании); кадровый, юридический, статистический департаменты (в Германии); отдел кадров, контрольно-ревизионный, юридический и другие отделы (в России).
Полномочия исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации устанавливаются в уставах муниципальных образований.
Представляется, что устав муниципального образования, являясь базовым документом, определяющим деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления, должен устанавливать компетенцию как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления с указанием всех направлений их деятельности, разграничением полномочий между исполнительными органами местного самоуправления и органами государственной власти, между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между исполнительными органами муниципальной власти различного территориального уровня. Безусловно, перечень полномочий исполнительных органов местного самоуправления, закрепленный в уставе муниципального образования, не может быть исчерпывающим, но должен быть достаточно конкретным.
Вместе с тем уставы многих муниципальных образований не содержат такого перечня полномочий. Компетенция исполнительных органов муниципальной власти определяется в положениях об этих органах.
Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Основной закон закрепляет принцип разделения властей, но только по отношению к органам государственной власти.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, не говорится о необходимости использования принципа разделения властей на муниципальном уровне.
Зарубежный опыт свидетельствует, что при всем многообразии конкретных отношений между муниципальными советами (в Великобритании и США) и их исполнительными органами представительная и исполнительная части муниципальной структуры в обеих странах образуют муниципалитет как единую управляющую ячейку1.
В системе местного самоуправления Российской Федерации власть представительных и исполнительных органов является производной от власти населения муниципального образования. Поэтому наибольшее распространение должна получить практика, при которой исполнительные органы местного самоуправления получают полномочия от представительных органов и осуществляют деятельность под их контролем. В связи с этим, применительно к проблеме организации муниципальной власти, целесообразно говорить не о разделении властей, а о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и о подотчетности исполнительных органов населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны существовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
В соответствии с ч. 5 ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ от 29 октября 1994 г. «порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления устанавливается законами и уставами местного самоуправления».
Роль представительных и исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти во многом зависит от распределения компетенции между ними. В связи с этим в научной литературе предлагаются следующие варианты1.
1.Равновесная компетенция. Аргументы в пользу этого варианта сводятся к тому, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления получают свой мандат непосредственно от избирателей - у них один источник власти.
2.Более широкая компетенция администрации. Однако «в этом случае мы можем иметь дело с диктатом управления, т. е. с возращением ситуации, когда представительный орган служит "демократической" завесой всевластия администрации».
Исследователи муниципальных проблем предостерегают от чрезмерного усиления исполнительных органов, которое проявляется в уменьшении численности представительных органов, сокращении комиссий, которые ими создаются (т. е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля со стороны представительных органов); сужении компетенции представительных органов местного самоуправления.
3. Установление такой компетенции представительного органа местного самоуправления, которая гарантирует его ведущую роль в системе местного самоуправления и обеспечивает достаточное влияние на развитие территории. Согласно этому варианту, руководитель исполнительного органа муниципальной власти является управленцем-профессионалом; он должен иметь свободу действий, но ее рамки устанавливаются не только законом, но и решениями представительного органа местного самоуправления. Кроме того, представительный орган должен иметь возможность определять задачи администрации, затрагивающие важнейшие стороны развития муниципального образования.
Представляется, что последний вариант наиболее приемлем для отечественных муниципальных образований.