Изучение любой проблемы, ее сути целесообразно начинать с исторического аспекта. Это в полной мере относится и к практике организации местной власти в России. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.1, земские учреждения подразделялись на уездные и губернские и состояли из Уездных и Губернских земских собраний и Уездных и Губернских земских управ (ст. 13). Положение достаточно детально определяло состав представительных и исполнительных земских органов, их полномочия и порядок деятельности.
Городовое Положение от 11 июня 1892 г.2 предусматривало следующие учреждения городского общественного управления: Городскую думу и Городскую управу с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12). Выделяя общий тип структуры муниципального аппарата, Л.А. Велихов писал: «Этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:
1) городской избирательный корпус как база;
2) вышедший из его лона распорядительный совет;
3) исполнительный орган;
4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя городской коммуны»1.
Современная муниципальная практика свидетельствует о том, что данная система является достаточно распространенной. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г., «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»; «существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы (ч. 2 ст. 3).
Реализация муниципальной власти в большинстве муниципальных образований невозможна без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды.
Действующая сегодня структура органов местного самоуправления имеет в известной мере переходный характер. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес изменения в структуру и правовой статус органов местного самоуправления (гл. 6). В соответствии с ним структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципааьного образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ч.1, 3, 4 ст. 34).
Согласно закону, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы - наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1 ст. 2).
Конституция РФ закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132).
Среди оснований классификации органов местного самоуправления, как правило, называют: способ образования, назначение (степень специализации), предметы ведения, способ принятия решений, тип исполняемых функций'.
Органы местного самоуправления различают по:
способу образования - выборные и другие органы, формируемые на добровольной основе с последующим утверждением; на основе назначения, на основе кооптации по установленным нормам;
назначению - органы общего и специального назначения1.
предметам ведения - органы, решающие вопросы местного значения, и органы, исполняющие отдельные государственные полномочия;
особенностям предметов ведения - органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления) и местная администрация (орган управления муниципального образования), предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни; органы специальной компетенции - органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни (например, отдел образования местной администрации)2;
способу принятия решений - коллегиальные или единоличные;
типу исполняемых функций - представительные, исполнительные, контрольные.
К основным принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относятся: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; публичность; государственная гарантия; гласность; самостоятельность; законность; ответственность.