Актуальность разработки новой государственной политики регионального развития для РФ определяется тем, что российское государство на протяжении последних 10-15 лет потеряло контроль над процессами пространственного и/или территориального развития страны.
На уровне субъектов федерации это выражается в том, что зона управления органов государственной власти постоянно сокращается: границы рынков больше не совпадают с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться региональными властями. Последовательно из ведения субфедерального уровня управления уходят: финансовые потоки (начало 1990-х), крупные производства (конец 1990-х). Сейчас, по мере продвижения в регионы общероссийских и международных торговых сетей, перестанут быть подконтрольными потребительские рынки, а на очереди — энергорынок и рынок ЖКУ, реструктуризация которых позволит выступить на них в качестве операторов крупным компаниям — нерезидентам старых административных регионов. За эффективную экономику региональные власти больше не отвечают, прямо управлять ей фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют.
Органы государственной власти субъектов федерации, утрачивая влияние на экономически эффективный сектор регионального хозяйства, превращаются в ответственных за остаточный, ещё нереформированный сектор, унаследованный от старой экономики. К этому же подталкивает их проект реформ в социальной сфере и в сфере местного самоуправления, разработанный федеральным центром в 2001-2002 годах. При этом чрезвычайно велик риск переход региональных властей на позиции идеологического и экономического/управленческого аутсайдера. Возможный итог: дальнейшая «социализация» бюджета, постоянный бюджетный кризис (дефицит источников дохода), утрата стратегических планов развития региона в рамках открытого рынка, потеря рычагов оперативного управления.
При сохранении инерционного сценария развития системы управления региональные власти рискуют в отношении подведомственной им территории постепенно превратиться в одно из ключевых препятствий для развития экономики, в обузу для тех, кто самостоятельно вписался или пытается вписаться в систему глобальных обменов на открытом рынке. Регионов, так или иначе интегрировавшихся в глобальный рынок, а потому интенсивно развивающихся, в настоящее время в России практически нет. Исключение составляет Московская агломерация и, может быть, благодаря прямым усилиям президентской команды в последние годы — Санкт-Петербург.
При этом данные регионы не в состоянии выполнить функции девелоперов для всех остальных регионов страны.
Очевидно, что в сложившейся ситуации для российского государства особую актуальность приобретает вопрос о новой политике регионального развития: в чем ее суть, каковы механизмы реализации, какие проекты должны быть реализованы уже в ближайшее время?
Подчеркнем, что актуальность данного вопроса существует не только для регионального, но и для федерального уровня. Федеральные власти постепенно утрачивают механизмы работы с территориями: старые — в виде масштабных инвестиционных проектов развития физических инфраструктур (строительство железных дорог, «ГОЭЛРО», так называемое «размещение производительных сил» и пр.) уже не работают, а новые не найдены. Механизмы «федеральных целевых программ» не работают. Уровень диспропорций между территориями продолжает расти. Ставка федеральной власти на наиболее успешно адаптировавшихся к глобальному рынку субъектов — крупные корпорации — как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 90-ых годов, не оправдывается. Можно предположить, что несмотря на усилия силовых структур, крупные российские корпорации в ускоренном темпе будут и дальше преобразовываться в ТНК, становясь неуправляемыми («неуловимыми») для национального правительства.
Единственный выход для федеральной власти — стимулировать появление новых субъектов, которые возьмут на себя выполнение функции региональных девелоперов и заново «соберут» российские земли для развития. Первая попытка в этом направлении была сделана в форме создания федеральных округов. Однако, как показывает опыт 2000-2003 годов, округа как институт оказались не способны перейти от контрольных к аналитическим, и, тем более, к проектным функциям относительно подведомственных им макрорегионам. В настоящий момент обсуждается ход на усиление полномочий и финансового обеспечения муниципалитетов, а также на укрупнение самих субъектов, существенное сокращение их числа. Решение, на наш взгляд, способное достичь своей цели только в условиях изменения принципов территориального управления и организации государства в целом. Сумма аутсайдеров не создает девелоперов.
Сохранение созданной по производственно-технологическому принципу пространственной организации страны стало невозможным после открытия национальной экономики и интеграции России в глобальный рынок
Доконца 1980-х гг. политика регионального развития в СССР следовала принципу выравнивания уровня индустриализации территорий за счёт государственной модернизации их промышленного потенциала.При этом, если верить документам Госплана и СОПСа, в советское время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены:
· в 1920-1930-е годы это — подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия);
· в 1930-е и начале 1940-х годов — создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири;
· в 1950-70-е годы — ускоренное развитие восточных районов страны;
· в 1960-1980-е годы — формирование крупных территориально-производственных комплексов и т.д.
Перелом в региональном развитии страны произошел в 1990-е г.г. Индустриализация регионов перестала быть основным способом «стягивания» в них ключевых ресурсов развития (финансовых, интеллектуальных, природно-культурных и пр.). Сформированная в эпоху советской индустриализации экономика начала интегрироваться в глобальный рынок, перестала быть замкнутой и самодостаточной. Эффективность утратили как отдельные производственно-технологические комплексы, так и их территориально-производственная проекция в виде системы расселения.
Из неэффективных пространственных структур стали вымываться ресурсы и, в первую очередь, — человеческие. Например, Мурманская, Архангельская области и республика Коми за 1990-е годы и потеряли 20-25 % населения. Прогнозы тоже не благоприятны. По худшим из них, потери в этих регионах достигнут 30-40% населения. Происходит опустынивание ранее освоенных территорий. По данным Всероссийской переписи 2002 года даже в центральных старонаселенных областях России поселения свертываются и исчезают. Так называемый, миграционный «западный транзит» фактически оголяет Дальний Восток и районы Севера.
Неэффективная пространственная организация страны повлекла за собой рост расходов на поддержание инфраструктур, избыточных в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточного в растущих регионах (ограниченность возможностей портового хозяйства, экспортных трубопроводов в нефтегазовом комплексе и пр.). Так по оценке экспертов Института Брукингса ежегодные потери РФ от неэффективной пространственной организации экспертно оцениваются в 2,25-3,0% ВВП в год
Начали быстро возрастать региональные диспропорции в развитии. В 1998 году душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом — уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 году десять — двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. Разделение по темпам социально-экономического развития проходит не только по административным границам, но и внутри них. Более 50% населения страны живет вне зоны экономического роста — по оценке эксперта Института Системного Анализа РАН В.Н.Лексина, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и поселков городского типа, а также примерно 152 тыс. сельских населенных пунктов. Данный разрыв в развитии становится основным социальным противоречием, порождающим политические конфликты.
При этом, новая система расселения и пространственная организация Российской Федерации начала формироваться хаотично и стала закреплять в первую очередь сырьевую специализацию страны и транзитный характер развития многих ее регионов. Во многом этот процесс поддерживается иностранными игроками, которые заинтересованы в такой сырьевой функционализации России. Наиболее конкурентоспособной на мировом рынке частью страны оказались сырьевые зоны. Они «стянули» на себя процессы проектирования, начали интенсивно поглощать свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу, постепенно взяли на себя функцию «спонсоров» общенациональных политических процессов, придавая им выгодную для себя направленность. Большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия были нацелены на обеспечение транзитной экономики и не обеспечивали связность страны. Отсутствие зон высокоорганизованной урбанистической среды жизни (концентрация современных городских инфраструктур, информационных каналов, экологически благоприятных условий жизни в населенных пунктах, транспортная доступность основных мировых центров и пр.) становится препятствием для концентрации на территории РФ ресурсов будущего: высококвалифицированной мобильной рабочей силы, инновационных технологий, источников информации, «брэндов», культурных ценностей и т.п.
Таким образом можно сделать несколько выводов касательно ключевых изменений пространственной организации страны в 90-ые годы.
Кризис затронул, прежде всего, старопромышленные регионы России, в которых были сконцентрированы традиционные индустриальные производства. Основные причины: неконкурентоспособность технологий; преобладание не имеющей современных ключевых квалификаций рабочей силы; отсутствие рынков сбыта продукции; не ясность конкурентных преимуществ на глобальном рынке; и т.п. Фактически, жизнь в этих регионах начала «сворачиваться», «оголяя» становящиеся избыточными, а потому разорительными инфраструктуры.
Промышленно-технологический кризис вызвал кризис поселенческий. В стране не оказалось поселений, способных выполнить в полной мере функцию «полюсов роста».
В ранее снабжавших отечественную индустрию сырьем регионах произошло закрепление сырьевой специализации, но теперь уже не только в рамках национального хозяйства, но и в масштабе мировой экономической системы. При этом сами производства в этих регионах чаще всего стали выступать в качестве «хвостов», развернутых за границами России технологических цепочек. Отсюда — большие объемы экспорта сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт.