Политика борьбы с преступностью и уголовное право в изменяющейся Европе
Издательство Совета Европы в Страсбург в марте 1999г. выпустило в свет брошюру, посвященную различным аспектам политики борьбы с преступностью и уголовного права в странах Европы, переживающих период значительных изменений. В нижеприведенном реферате приводятся Рекомендации № R/96/8 комитета министров стран-участниц Совета Европы, принятые 5 сентября 1996 г., а также пояснительный меморандум к данным рекомендациям.
РЕКОМЕНДАЦИИ № R/96/8 по ПОЛИТИКЕ БОРЬБЫС ПРЕСТУПНОСТЬЮ В ИЗМЕНЯЮЩЕЙСЯ ЕВРОПЕ
Комитет министров, исходя из статьи Устава Совета Европы:
— памятуя о том, что целью Совета Европы является создание более тесного союза между его членами;
— учитывая содержание политических, экономических и социальных изменений, а также юридических и институциональных преобразований, имеющих место в Европе в последние годы, в частности в период с 1989 г., т.е. падения тоталитарных режимов в Центральной и Восточной Европе, и кроме того, создание общего рынка Западной Европы;
— осознавая факт, что подобные изменения, независимо от различия причин, касаются Центральной, Восточной и Западной Европы;
— признавая факт, что данные преобразования принесли и будут приносить значительные последствия в интернациональном, национальном и индивидуальном планах;
— признавая, что указанные трансформации воздействуют, в частности, на преступников и требуют в связи с этим соответствующих действий как на национальном, так и на международном уровнях; — осознавая, что эффективность этих мер зависит по большей части от их согласованности в единой европейской политике борьбы с преступностью;
— признавая наличие прочных связей между криминалитетом Западной, Центральной и Восточной Европы;
— поддерживая дух работ, уже проведенных Советом Европы по сближению стратегий борьбы с преступностью стран-участниц, которые воплощены в комплексе принципов и норм, в частности, текстов, принятых за последних 40 лет;
— осознавая растущую обязанность Совета Европы играть более важную роль в этом деле;
— учитывая рекомендации, принятые комитетом министров Совета Европы в области криминальных проблем, рекомендует правительствам стран-участниц в своих политических решениях, законодательных нормах и практических действиях по борьбе с преступностью исходить из нижеследующих принципов и положений.
МЕРЫБОРЬБЫс ПРЕСТУПНОСТЬЮ ВО ВНУТРЕННЕМ ПЛАНЕ
1. Каждая мера борьбы с преступностью должна соответствовать основным принципам демократических государств в отношении главенства права и подчиненности основной задаче гарантированного соблюдения прав человека.
2. Вследствие этого несмотря на самую тяжелую ситуацию в обществе в области преступности все меры борьбы с ней, которые не учитывают демократические ценности, права человека и главенство права, призна: ются неприемлемыми.
3. Соблюдение интересов жертв правонарушений должно быть одной из фундаментальных функций уголовной юстиции. В связи с этим необходимо усилить доверие потерпевших к уголовной юстиции и уделять значительное внимание в рамках ее системы физическим, психологическим, материальным и социальным утратам, понесенным жертвами.
4. Никакое общество не может обогатиться за счет преступности, поэтому основную цель политики борьбы с преступностью может определять не полное ее искоренение, а удержание в возможно меньших размерах.
5. С учетом вышеперечисленных принципов каждая страна-участница Совета Европы должна принять рациональную и согласованную политику борьбы с преступностью, направленную на ее предотвращение, включая социальную превенцию (например, благодаря социально-экономической политике, образованию, информации и т.п.), ситуационную превенцию (например, благодаря мерам по уменьшению возможностей для совершения правонарушений), индивидуализацию криминальных проявлений, продвижение альтернативных мер наказания вместо тюремного заключения, ресоци-ализацию правонарушителей и помощь пострадавшим.
6. При разработке политики борьбы с преступностью правительства должны принимать во внимание мнения специалистов, непосредственно заинтересованных в реализации указанной политики, и приглашать их к совместной деятельности; в то же время они должны выявлять мнения ученых, занятых в других отраслях.
7. В связи с тем, что экономические, социальные и другие меры имеют зачастую прямое воздействие на преступность, а эффективное предотвращение преступности требует стабильного окружения, то политика борьбы с преступностью должна быть согласована с другими мерами.
8. С учетом предыдущего желательно, чтобы государства создавали либо службы координации политики борьбы с преступностью на уровне центральных органов, либо горизонтальные структуры кооперации между заинтересованными службами; кроме того, государствам следует поощрять разработку стратегий предотвращения преступности на местном и региональном уровнях.
9. Правительства должны регулярно и активно участвовать в международных проектах получения статистических данных о состоянии преступности.
10. Материальный и нематериальный ущерб для общества от преступности должен оцениваться в общем по отношению к стоимости мер борьбы с ней.
11. Общественность должна быть информирована о проблемах преступности. Ни политика борьбы с ней, ни система уголовной юстиции не могут быть эффективными без благожелательного отношения общественности, точнее без активного участия населения.
12. Необходимо принятие мер, позволяющих системе уголовной юстиции эффективно работать со сложными коммерческими сделками, которые маскируют экономическую преступность или являются экономическими правонарушениями.
13. Административное, коммерческое, гражданское и налоговое право, а также нормы конкуренции должны играть более активную роль в борьбе с экономическими преступлениями.
14. Прокуроры, судебные следователи и судьи, занимающиеся экономической преступностью, должны получать специальную подготовку.
15. Экономические правонарушения должны рассматриваться специальными отделениями судов, когда это оказывается необходимым.
16. Решения, касающиеся установленных сроков давности, должны быть пересмотрены с тем, чтобы обеспечить компетентным органам время, необходимое для сбора всех материалов по вопросам экономической преступности.
17. Правила относительно доказательств вины должны быть сформулированы таким образом, чтобы обращать внимание на потребности борьбы с экономическими преступлениями и организованной преступностью.
18. Правовые нормы, обеспечивающие сохранение банковской тайны, не должны препятствовать активным действиям против экономической и организованной преступности.
19. Комплекс возможных санкций против лиц, обвиненных в экономических правонарушениях, должен включать запрет на право осуществления экономической деятельности в течение определенного периода.
20. Должны быть приняты диспозиции для обеспечения либо уголовной ответственности лиц за экономическое преступление, либо другие меры подобного действия.
21. Правительства должны изучать возможности преследования за нарушения, связанные с принадлежностью к организованному преступному сообществу или его поддержкой.
22. Правительства должны предпринять усилия для углубления знаний характеристик организованной преступности и обмениваться полученной информацией с правительствами других стран-участниц.
23. Для достижения поставленных целей правительства должны действовать в рамках единой стратегии, а именно, предусматривающей сбор сведений и анализ состояния преступности.
24. Специализированные структуры полиции, органы расследования и судебного преследования должны быть созданы с приданными средствами финансовых расследований и информационно-аналитическими системами.
25. Должна быть обеспечена адекватная защита свидетелей и других лиц, участвующих в процедурах по борьбе с организованной преступностью.
26. Перехват сообщений как телекоммуникационных, так и прямых переговоров должен быть предусмотрен для лучшего обеспечения потребностей борьбы с преступными сообществами.
27. Отмывание денег должно преследоваться как самостоятельное правонарушение, а для расследования, захвата и конфискации продуктов преступной деятельности должны быть приняты соответствующие решения.
28. Правительства должны предусмотреть возможность существования представителей судебной власти и/или преследования, чья компетенция распространяется на всю национальную территорию, или создание центральной службы по координации.
МЕРЫБОРЬБЫс ПРЕСТУПНОСТЬЮ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПЛАНЕ
29. Правительства должны:
— совершенствовать по возможности состояние дел в области ратификации европейских конвенций по экстрадиции (SТЕ № 24) и судебной взаимопомощи в уголовных делах (SТЕ № 30), протоколов к ним (SТЕ №№ 86, 98 и 99), дополнительного протокола к европейской конвенции по информации для иностранного правоохранительного органа, а также конвенции о передаче осужденных лиц (SТЕ № 112) и конвенции по отмыванию денег, выслеживанию, захвату и конфискации продуктов преступной деятельности (SТЕ № 141);
— пересмотреть целесообразность своих оговорок и сформулированных деклараций во время ратификации вышеупомянутых европейских конвенций по экстрадиции и судебной взаимопомощи;
— организовать обмен между компетентными органами стран-участниц информацией по разделам внутреннего законодательства, которые представляются пригодными для удовлетворения потребностей в кооперации по уголовным вопросам;
— по запросу другого правительства предоставлять информацию и другие формы содействия для выработки внутренних норм по уголовному праву, в частности, по международным аспектам (например, информация о преступности, об ущербе окружающей среде, мошенничестве, организованной преступности), имея в виду принятие странами-участницами согласованных внутренних законодательных норм, которые делают возможным международное сотрудничество;
— в случае необходимости обмениваться с другими правительствами офицерами связи, особенно с теми, с которыми осуществляется наиболее тесное сотрудничество, для того, чтобы, с одной стороны, помочь компетентным органам в формулировке и реализации потребностей в судебном сотрудничестве, и с другой стороны, продолжить согласование процедур и содействовать сокращению проволочек;
— проводить семинары для компетентных органов по конкретным вопросам международного сотрудничества;
— разработать программы обменов для правовых учреждений, а именно, для судей и прокуроров, специализирующихся на делах по организованной и экономической преступности для того, чтобы они могли встречаться с коллегами из других стран-участниц и поделиться информацией о методах работы и правовых системах;
— изучать возможности развития между странами-участницами широкой информационной сети, включающей все составляющие элементы уголовной юстиции. А также базу данных по законодательству и юриспруденции. 30. Правительства должны уделять внимание существующим структурам полицейской и правовой кооперации, таким как Интерпол (IСРО).
31. Подготовка судей, прокуроров и полицейских должна содержать международные аспекты преступности, а также вопросы техники и практики международного сотрудничества.
32. В долгосрочном плане действующие средства судебной взаимопомощи, основанные на национальных особенностях стран, могут быть дополнены соответствующими средствами сотрудничества и усовершенствованы путем создания новых наднациональных правоохранительных органов.
33. В отношении экономической и организованной преступности европейские нормы должны быть адаптированы для организации правовой взаимопомощи, касающейся использования "чувствительных данных".
34. Европейские нормы должны быть адаптированы для осуществления взаимопомощи, касающейся использования телекоммуникаций при получении доказательств.
35. Должны быть разработаны процедуры для синхронизации и координации процесса многосторонней судебной взаимопомощи между тремя и более странами.
36. С учетом существующих структур полицейского сотрудничества необходимо предусмотреть методы совершенствования координации действующих сообща вне государственных границ полицейских бригад при расследованиях важных дел.
37. В международном аспекте должна быть изучена техника организации контролируемых поставок и оказания помощи инфильтрованным агентам.
38. Необходимо принять соответствующие решения, позволяющие направлять на места международные бригады экспертов, работающих совместно над конкретными делами.
39. Национальные контрольные инстанции, ответственные за экономические преступления, должны содействовать организации международной административной взаимопомощи.
40. Необходимо предпринять усилия для того, чтобы достичь адекватного равновесия и необходимой кооперации между вспомогательными международными службами и системой судебной взаимопомощи по уголовным делам.
41. Различия между национальными нормами по обеспечению банковской тайны не должны служить препятствием эффективному международному сотрудничеству в борьбе с организованной и экономической преступностью.
42. Необходимо изучить возможности оказания международной поддержки реализации запретов, предусмотренных в пункте 19 настоящих Рекомендаций.
ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ
В соответствии с предложениями, внесенными европейским комитетом по проблемам преступности (СDРС), программа межправительственных действий Совета Европы на 1992 г. содержала новый проект относительно расширяющейся Европы, названный "Политика борьбы с преступностью и уголовное право в изменяющейся Европе".
Цель данного проекта состояла в предвидении ситуаций и проблем, которые могут привести к изменениям в Восточной, Центральной и Западной Европе, а также в предложении соответствующих мер.
Эти изменения расценивались как результат действия разнообразных причин, которые включали открытие границ в глубине Европейского союза, свободное перемещение людей в расширенной Европе, именно как следствие демографических и политических изменений в широком смысле слова.
Генеральный секретарь создал группу специалистов для определения функций проектной группы "Политика борьбы с преступностью и уголовное право в изменяющейся Европе", которой была поручена реализация проекта.
Проектная группа между декабрем 1992 г. и мартом 1996 г. собиралась шесть раз. Работая на базе ответов на анкету, которую она разработала и разослала странам-участницам, группа представила комитету СDРС два текста.
1) проект доклада по структуре и характеру изменений преступности в Европе;
2) настоящий пояснительный меморандум и проект рекомендаций по существу вопроса.
Проект Рекомендаций был рассмотрен и одобрен комитетом СDРС во время 45-й пленарной сессии в июне 1996 г. Настоящее экспозе было принято там же. Во время 572-й встречи (5 сентября 1996 г.) комитет министров принял Рекомендации № R(96) 8 и разрешил публикацию пояснительного меморандума.
ОБЩИЕ ЗАМЕЧАНИЯ
Текст Рекомендаций разделяется на две части: "Меры борьбы с преступностью во внутреннем плане" и "Меры борьбы с преступностью в международном плане".
Поручение группе разработчиков включало также рассмотрение фактов насильственного поведения, включая нетерпимость. На первой встрече в верхах в Вене в октябре 1993 г. главы государств и руководители правительств стран-членов Совета Европы решили учредить комитет правительственных экспертов, названный европейской комиссией по расизму и нетерпимости, для изучения данных проблем. Вышеназванная проектная группа не сочла нужным включать указанные проявления в свой труд в качестве основной темы. В соответствии с резолюцией № 2 19-й конференции европейских министров юстиции (г. Ла-Валетта, июнь 1994 г.) группа внесла соответствующий вклад в работу европейской комиссии по расизму и нетерпимости, передав в ее распоряжение все имеющиеся документы по данному вопросу.
В рекомендациях не раскрывается широко тема терроризма, хотя составители признавали, что существует оперативная связь между терроризмом и организованной преступностью, прежде всего по финансовым интересам. Тем не менее они сочли, что терроризм создает особые проблемы, требующие соответствующих подходов.