Доходная часть бюджетов представляют собой поступления денежных средств в централизованные денежные фонды, предназначенные для обеспечения задач и функций местного самоуправления. Они выражают экономические отношения по поводу распределения и перераспределения той части национального дохода, которая связана с формированием бюджетов муниципальных образований [18, c. 156].
Доходная часть бюджета может быть сгруппирована по источникам и способам их получения.
К основным доходам бюджета относят налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.
К неналоговым доходам бюджетов относятся:
– доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
– доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
– доходы от платных услуг, Оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненною Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
– средства самообложения граждан;
– иные неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям относятся:
– дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);
– субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
– иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
– безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные жертвования.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов.
Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из:
1) кода главного администратора доходов бюджета;
2) кода вида доходов;
3) кода подвида доходов;
4) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.
2. Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.
3. Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.
4. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:
1) налоговые и неналоговые доходы:
– налоги на прибыль, доходы;
– налоги и взносы на социальные нужды;
– налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;
– налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;
– налоги на совокупный доход;
– налоги на имущество;
– налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;
– государственная пошлина;
– задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;
– доходы от внешнеэкономической деятельности;
– доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
– платежи при пользовании природными ресурсами;
– доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;
– доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
– административные платежи и сборы;
– штрафы, санкции, возмещение ущерба;
– доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
– возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
– прочие неналоговые доходы;
2) безвозмездные поступления:
– безвозмездные поступления от нерезидентов;
– безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
– безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;
– безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
– безвозмездные поступления от наднациональных организаций;
– прочие безвозмездные поступления.
5. Доходы, указанные в абзацах втором, третьем, четвертом – десятом подпункта ст. 20 БК РФ, являются налоговыми доходами бюджетов. Доходы, указанные в абзацах третьем (за исключением единого социального налога, соответствующих пеней и штрафов), одиннадцатом – двадцатом подпункта 1 ст. 20 БК РФ, являются неналоговыми доходами бюджетов.
6. Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Министерством финансов Российской Федерации.
7. Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
8. Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов.
Министерство финансов Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Финансовый орган субъекта Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Финансовый орган муниципального образования утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Органы местного самоуправления могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате кредитов и других обязательных платежей в местные бюджеты в пределах лимитов, установленных правовыми актами органов местного самоуправления о бюджете. Они имеют право (при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и муниципального долга) определять порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей в части сумм федеральных и региональных налогов и сборов.
Рассмотрим более подробно доходные источники местных бюджетов.
В состав собственных доходов местных бюджетов входят:
– местные налоги и сборы;
– доли федеральных и региональных налогов и акцизов, законодательно закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе;
– доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, а также установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;
– платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами;
– доходы от проведения муниципальных займов и лотерей;
– часть прибыли рентабельных муниципальных предприятий;
– доходы от муниципальных ценных бумаг;
– штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с законодательством;
– государственная пошлина, установленная федеральным законодательством;
– другие платежи, установленные федеральными и региональными законами.
Одним из элементов собственных доходов муниципальных бюджетов являются местные налоги. Местные налоги – это обязательные безвозмездные платежи, которые устанавливаются органами местного самоуправления и полностью поступают в местные бюджеты.
Местные налоги составляют источник доходов территориальных бюджетов в унитарных государствах и бюджетов нижнего уровня в федерациях. Они представляют собой наиболее диверсифицированный вид налоговых платежей, определяемый историческими, экономическими и другими особенностями конкретной страны.
Так, во Франции, являющейся унитарным государством, существует разделение налогов на налоги, поступающие в центральный бюджет, и на местные налоги. Органы местного самоуправления имеют полномочия самостоятельно устанавливать ставки местных налогов. Политика формирования местных бюджетов осуществляется на основе принципов самофинансирования и бездефицитности. В ходе перестройки системы управления и местного самоуправления, проводимой с 1982 г., в стране сложилась трехуровневая система административно-территориального деления, включающая уровни «регион – департамент – коммуна». Функции исполнительной власти в департаменте переданы председателям генеральных и региональных советов, сменивших префектов – представителей центральной власти. Обозначилась тенденция увеличения местного налогообложения, обусловленная ростом потребностей местных властных структур в финансовых ресурсах и проводимой государством программой децентрализации.
Основные виды местных налогов включают: поимущественные налоги (налог на жилище, земельный налог, поземельный налог со строений) и налоги на предприятия (налог на профессиональную деятельность). В отдельных муниципальных образованиях помимо основных четырех местных налогов устанавливаются такие налоги, как надбавки к налогу на профессию, надбавки к поземельному налогу со строений, земельному налогу и некоторые другие. Эти налоги являются прямыми добавочными налогами, база их взимания совпадает с базой для взимания основных местных налогов с использованием коэффициента дефлятора.
В США как федеративном государстве существует три уровня финансовой системы: федеральный бюджет, бюджеты штатов, бюджеты органов местной власти. Порядок взимания и состав местных налогов определяются конституциями штатов, так что органы местного самоуправления вправе взимать налоги, разрешенные им законодательством штатов. Для налоговой системы США характерно параллельное использование основных видов налогов, как на уровне федерального правительства, так и на уровне штатов и административных единиц местного самоуправления. К таким налогам относятся: подоходный налог, акцизы на ряд товаров, налоги с наследств и дарений, взносы в социальные фонды страхования.
Наиболее значимым в муниципальных бюджетах является поимущественный налог, которым облагаются земля, строения, другая недвижимость. Установление ставок и сбор этого налога находятся в ведении муниципальных властей. Налоговые ставки устанавливаются как в процентном отношении к стоимости имущества, так и в виде твердой суммы. В США основной вид этого налога – налог на собственность. Данный налог обязаны платить физические и юридические лица, владеющие каким-либо имуществом. Доля данного налога в доходах местных бюджетов составляет около 30%.
В ряде стран местным налогом, обеспечивающим наиболее значительные поступления, является подоходный налог с физических лиц. Доля этого налога в общей сумме местных налоговых доходов особенно велика в скандинавских странах, где она колеблется от 73% в Исландии до почти 100% в Швеции.
В целом на долю местных налогов приходится значительная доля в доходах муниципалитетов. Размеры этой доли во многом зависят от, структуры налоговых систем в различных странах. В ряде стран базой: бюджетов всех уровней служат «свои» налоги (США, Япония, Франция, Швеция), в других странах большинство налогов являются основой доходной части бюджетов путем расщепления между ними (Германия, Австрия, Нидерланды). В результате в структуре доходов местных бюджетов разных стран местные налоги составляют: от 21% в Германии до 65% в США.
В России в соответствии с Налоговым кодексом РФ местные налоги вводятся нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местные налоги устанавливаются и вводятся данными субъектами РФ.
В состав местных налогов в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ включены:
– земельный налог;
– налог на имущество физических лиц.
Одни местные налоги обязательны к применению на всей территории РФ (земельный налог, налог на имущество физических лиц), другие вводятся по решению органов местного самоуправления (налог на рекламу, местные лицензионные сборы).
В России доля местных налогов в доходах местных бюджетов до 1999 г. составляла в среднем 10–15%, в отдельных муниципальных образованиях – до 40%. Однако с введением Бюджетного и Налогового кодексов, ликвидацией многих местных налогов в процессе упорядочения налоговой системы и создания единого налогового пространства эта доля значительно снизилась.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных и региональных налогов, законодательно закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за муниципальными образованиями на постоянной основе были закреплены доли следующих федеральных налогов:
– часть подоходного налога с физических лиц – в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации;
– часть налога на прибыль организаций – в пределах не менее 10%, в том числе не менее 5% в среднем по субъекту Федерации;
– часть налога на добавленную стоимость – в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации;
– часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия – в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации;
– часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) – в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации.
В настоящее время в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства многие положения данного Закона не соблюдаются. По ряду перечисленных налогов действуют иные нормативы отчислений. Так, в 2002 г. доля налога на прибыль, зачисляемая в местные бюджеты, составила 2%, налог на добавленную стоимость полностью поступил в федеральный бюджет.
При этом по налогу на прибыль (доход) предприятий и организаций федеральное налоговое законодательство регламентирует разделение налоговой ставки по уровням бюджетной вертикали. Размеры минимальных долей некоторых федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта РФ определяет в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из среднего уровня по субъекту РФ.
Федеральное законодательство устанавливает разделение налоговой ставки по уровням бюджетной вертикали и по ряду региональных налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта РФ определяет доли региональных налогов, закрепляемых на постоянной основе за муниципальными образованиями.
В числе региональных налогов, частично формирующих собственные доходы муниципальных образований, можно назвать:
– налог на имущество предприятий и организаций, поступления от которого делятся между региональным и местным уровнями в соотношении 50: 50;
– налоги на совокупный доход (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства).
Другим элементом доходных поступлений местных бюджетов выступают неналоговые доходы. Они составляют менее значительную долю поступлений в бюджет (от 5 до 30% в различных странах), чем налоговые доходы. Вместе с тем они имеют важное значение для обеспечения самостоятельности муниципальных властей и их финансовой устойчивости, поскольку отражают действительные возможности органов местного самоуправления управлять принадлежащей им собственностью, осуществлять хозяйственную деятельность, финансовые операции и т.д. Неналоговые доходы в меньшей степени, чем налоги, зависят от экономических, политических и социальных факторов.
К источникам местных неналоговых доходов во всех странах относят доходы от управления муниципальной собственностью (сдача в аренду муниципального имущества и земли, прибыль от использования муниципального имущества, доходы по муниципальным ценным бумагам) и доходы от продажи муниципальной собственности, получаемые в результате ее приватизации.
Определенную долю в неналоговых доходах занимают штрафы и пени, взимаемые муниципальными властями за несоблюдение хозяйствующими субъектами различных видов законодательств.
К неналоговым платежам можно отнести также платежи за пользование недрами и природными ресурсами, доходы от проведения муниципальных займов и лотерей, оказание муниципальными структурами платных услуг населению, часть прибыли муниципальных предприятий, государственную пошлину. В последнее время наблюдается тенденция к возрастанию роли неналоговых платежей в местные бюджеты.
Органы местного самоуправления, как правило, заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формировалась за счет собственных источников. Однако фактически более существенный удельный вес в доходах местного самоуправления занимают регулирующие доходы.
Характерной особенностью доходов местных бюджетов в большинстве стран является то, что они в значительной степени формируются не за счет собственных, а за счет регулирующих доходов. Среди развитых государств исключение составляет Швеция и ряд других стран с высокой степенью налоговой децентрализации, где местные бюджеты на 70–80% формируются за счет собственных доходов, прежде всего подоходного налога с физических лиц.
Для сбалансирования муниципальных бюджетов в случае разрыва между расходными обязательствами и объемами собственных доходов используются средства, поступающие в порядке бюджетного регулирования. Данные поступления имеют перераспределительный характер, они предназначены для передачи права расходования средств от бюджета одного уровня к другому, как правило, из верхних уровней бюджетной системы в нижние.
В мировой бюджетной практике такие межбюджетные поступления называют межбюджетными трансфертами. В них включают регулирующие (долевые) налоги и финансовую помощь (гранты) в различных формах: субсидий, субвенций, дотаций.
Механизм межбюджетного регулирования формируется законами о бюджетах на предстоящий год. Местные бюджеты получают бюджетную помощь из вышестоящих уровней, если их собственные источники недостаточны для покрытия затрат на обеспечение жителей муниципального образования минимальным набором социальных благ и услуг, установленных в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления».
В мировой практике к основным формам предоставления финансовой помощи относят субсидии, субвенции и дотации.
Существуют некоторые различия в определении этих понятий на Западе и в России. В зарубежной литературе в состав финансовой; помощи включают: обусловленные субсидии (субвенции) и безусловные субсидии (дотации). Под обусловленными субсидиями понимают безвозмездные перечисления, предоставляемые исключительно для выполнения определенной задачи или на целевые расходы. Такой вид субсидий называют субвенцией, или целевым грантом Безусловные субсидии рассматриваются как безвозмездные перечисления местным органам власти без целевого назначения. Иначе данный вид субсидий называют дотации.
В российской литературе и бюджетной практике к субсидиям относят бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Термины «субвенция» и «дотация» употребляются в общепринятом значении. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, субвенции – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на конкретные цели. Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах без целевого назначения (как правило, для покрытия текущих расходов).
Субвенции способствуют установлению контроля вышестоящих органов за целевым расходованием ресурсов. Вместе с тем данная форма трансфертов не позволяет точно учитывать потребности территорий, поскольку в большей степени отвечает представлениям центра о приоритетности тех или иных задач.
Дотации используются по собственному усмотрению органов местного самоуправления и потому являются для них более предпочтительными. К недостаткам дотаций относят снижение ответственности получателей за эффективное использование предоставленных финансовых ресурсов.
Во многих государствах предпочтение отдается субвенциям, предполагающим выполнение их получателями определенных условий. Роль межбюджетных доходов в обеспечении устойчивости и сбалансированности бюджетов особенно сильна на нижних уровнях бюджетной системы.