Доходы от управления муниципальной собственностью представляют собой поступления денежных средств от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности. Они относятся к категории неналоговых собственных доходов муниципального образования. Формирование этих доходов связано с образованием и развитием муниципальной собственности.
К объектам муниципальной собственности в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся:
– средства местного бюджета;
– муниципальные внебюджетные фонды;
– муниципальные предприятия и организации;
– муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
– муниципальные земли и другие природные ресурсы;
– муниципальные банки и другие финансово-кредитные институты;
– имущество органов местного самоуправления;
– другое движимое и недвижимое имущество.
Помимо муниципальной собственности, закрепленной за органами местного самоуправления, для удовлетворения потребностей населения муниципального образования муниципальным властным структурам может быть передана в управление государственная и иная собственность.
Первоначально муниципальная собственность образовалась на основании Постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. №3020–1, устанавливающего разграничение государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность.
В муниципальную собственность передавались объекты, необходимые для оказания муниципальных услуг населению:
– жилой и нежилой фонд, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие этот фонд;
|
|
– предприятия оптовой и розничной торговли;
– предприятия общественного питания, бытового обслуживания;
– объекты территориальной инфраструктуры;
– учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.
В ходе рыночных реформ данные объекты были полностью или частично переданы в муниципальную собственность. Другой источник формирования муниципальной собственности связан с муниципализацией ведомственного жилого фонда, объектов социального назначения и городской инфраструктуры в ходе приватизации государственных предприятий и учреждений.
Однако формирование муниципальной собственности не сопровождалось соответствующим ростом доходов.
Процесс приватизации федеральной, региональной и муниципальной собственности, происходящий параллельно с разграничением этих форм, осуществлялся без должного учета интересов местного самоуправления. Государственная программа приватизации предполагала достаточно жесткие сроки проведения и достижение заданных количественных параметров, особенно в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Обязательная приватизация с доведением соответствующих заданий нанесла существенный урон муниципальному хозяйству. Кроме того, в результате муниципализации жилого и культурного фондов произошло ухудшение состояния муниципальных бюджетов, вызванное дополнительными расходами по финансированию социальной инфраструктуры без соответствующего расширения доходной базы.
|
|
Задачи удовлетворения потребностей населения муниципальных образований требуют существенного повышения эффективности использования муниципальной собственности.
В соответствии с российским законодательством права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Общий порядок управления муниципальной собственностью регламентирует представительный орган местного самоуправления, а оперативная деятельность осуществляется представителем собственника, особой структурой местной администрации – комитетом по управлению муниципальным имуществом. Комитет по управлению муниципальным имуществом имеет права юридического лица и может совершать сделки с объектами муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности определяются непосредственно населением или самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Доходы от приватизации муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.
К основным видам доходов от использования и продажи объектов, находящихся в муниципальной собственности, относятся доходы:
|
|
– от приватизации, продажи или другого возмездного отчуждения муниципального имущества;
– от сдачи в аренду, во временное владение и пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности, включая нежилые помещения и муниципальные земли;
– от передачи муниципального имущества под залог или в доверительное управление;
– в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
– от возврата муниципальных кредитов, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и муниципальных гарантий органам местного самоуправления в качестве обеспечения обязательств;
– в виде платы за пользование предоставляемыми бюджетными средствами, предоставленными на возвратной и платной основе;
– в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах, дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям;
– часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и других обязательных платежей;
– другие доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Наиболее существенную часть доходов от муниципальной собственности составляют доходы от использования (в виде арендной и иной платы) и продаж муниципальных земельных участков и недвижимости. В российской экономике, где не завершены процессы приватизации, важное место продолжают занимать доходы от приватизации муниципального имущества.
С развитием рыночных отношений возрастает значение доходов от ценных бумаг, находящихся в муниципальной собственности, в том числе полученных с использованием инструментов залога и доверительного управления. Получают все большее распространение операции муниципальных структур с нематериальными активами. В странах с развитой экономикой все большую роль в финансировании местных бюджетов играют доходы от вложений в нематериальные активы.
Определенную (незначительную) часть доходов составляют поступления в виде части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей. Как уже отмечалось, деятельность муниципальных предприятий связана преимущественно с обеспечением жизненно важных потребностей населения, выполнением общественных и социально значимых услуг. Муниципальные предприятия в целом характеризуются невысокой рентабельностью, многие из них получают дотации из бюджета. Специфика финансов муниципальных предприятий связана с отсутствием права собственности на закрепленное за ними имущество. Муниципальные унитарные предприятия создаются на праве муниципального хозяйственного ведения, их финансово-хозяйственная деятельность регламентируется в порядке, общем для данной организационно-правовой формы. Орган местного самоуправления как собственник имущества муниципальных унитарных предприятий определяет предмет и пели его деятельности, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Законодательно устанавливаются ограничения на продажу недвижимого имущества, переданного в хозяйственное ведение, сдачу его в аренду, использование в качестве предмета залога, внесение в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ, а также другие ограничения на распоряжение имуществом без согласия собственника. Муниципальному образованию как собственнику принадлежит часть прибыли от использования имущества, остающаяся после уплаты налогов и других обязательных платежей. Размер прибыли, подлежащей внесению в местный бюджет, определяется в порядке нормативного распределения, установленном органами местного самоуправления.
Платежи, связанные с использованием земли, – один из важнейших источников формирования доходной базы местных бюджетов во всех странах мира. В Российской Федерации, как и в других государствах, использование земли платное. Формами платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Земельный налог относится к местным налогам, роль которых в формировании доходной базы местных бюджетов была рассмотрена ранее. Далее речь пойдет о доходах от использования и продажи земель, находящихся в муниципальной собственности.
Платежи за землепользование выступают как форма перераспределения рентного дохода в пользу собственника земли, поэтому в основе их регулирования лежит решение вопроса о собственности на землю.
В Российской Федерации согласно действующей Конституции земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и других формах собственности. Однако фактически в течение длительного времени эти положения не были реализованы в силу отсутствия четких законодательных норм. Принятие земельного законодательства, соответствующего рыночным условиям и предполагающего введение земли в рыночный оборот, осложнялось наличием значительных разногласий в отношении собственности на землю, в первую очередь, на земли сельскохозяйственного назначения. Такая ситуация не позволяла добиться определенности и в вопросах собственности на земли поселений, имеющих первостепенную значимость для муниципальных образований.
В странах с рыночной экономикой земли поселений включены в рыночный оборот. Это достигается различными подходами: в одних государствах предметом купли-продажи являются земельные участки, в других – право на долгосрочную наследуемую аренду земли. В России решение проблем, связанных с оборотом земель поселений, осуществлялось в русле общего процесса развития земельного рынка и до принятия Земельного кодекса РФ не имело четкого правового обеспечения.
В период рыночных преобразований российской экономики произошло существенное реформирование земельных отношений, которое в основных чертах выразилось в следующем:
– ликвидирована государственная монополия на землю и установлено многообразие форм собственности на землю;
– осуществлено разграничение государственной собственности на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований;
– введена плата за использование земли, ставки которой дифференцированы в зависимости от целевого назначения, местоположения, качества участков и других факторов;
– сформированы основы земельного рынка и его инфраструктуры;
– создана законодательная и нормативно-правовая база регулирования земельных отношений (Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральные законы «О разграничении государственной собственности на землю», «О плате за землю», другие федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления).
Базисным актом земельного законодательства является принятый в октябре 2001 г. Земельный кодекс РФ. Кодекс устанавливает основные принципы регулирования отношений по использованию и охране земли. Он содержит положения, регламентирующие права на землю, права и обязанности собственников земельных участков, землевладельцев и арендаторов земельных участков, платность земли и порядок ее опенки, мониторинг земель, землеустройство и государственный кадастр, категории земель, условия их использования и другие законодательные нормы в области земельных отношении.
Земельный кодекс РФ о землях поселений, муниципальной собственности на землю, полномочиях органов местного самоуправления в области земельных отношений. Введение Земельного кодекса РФ имеет важное значение для муниципальных образований, поскольку данный документ включает законодательные нормы в отношении земель поселений, муниципальной собственности на землю, полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений.
В соответствии с земельным законодательством земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
– земли сельскохозяйственного назначения;
– земли поселений;
– земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радио вещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
– земли особо охраняемых территорий и объектов;
– земли лесного фонда;
– земли водного фонда;
– земли запаса.
Земли поселений – это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).
Правилами землепользования и застройки для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент (для каждой территориальной зоны – индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, а также всего того, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Все собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки обязаны использовать земельные участки строго в соответствии с градостроительным регламентом.
В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
– жилым, предназначенным для застройки жилыми зданиями, объектам культурно-бытового и иного назначения;
– общественно-деловым, предназначенным для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными объектами общественного использования;
– производственным, предназначенным для застройки промышленными, коммунально-складскими, и иными производственными объектами;
– инженерных и транспортных инфраструктур – для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры;
– рекреационным – земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используемые для отдыха граждан и туризма;
– сельскохозяйственного использования – земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемые в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки;
– специального назначения;
– военных объектов;
– иным территориальным зонам.
В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, объединяющие земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
К полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесены:
– изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
– установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
– разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
– иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Земельный кодекс РФ устанавливает следующие виды прав на землю:
– собственность;
– постоянное (бессрочное) пользование;
– пожизненное наследуемое владение;
– безвозмездное срочное пользование;
– ограниченное пользование чужими земельными участками – сервитут;
– аренда (субаренда).
В зависимости от субъектов собственности на земельные участки выделяют собственность граждан и юридических лиц (частную собственность), федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (государственную собственность), муниципальную собственность.
Согласно законодательству в муниципальной собственности находятся земельные участки:
– которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
– право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю:
– приобретенные в результате гражданско-правовых сделок;
– не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»;
– земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований, безвозмездно переданные в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития.
Органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Местные органы власти могут также обладать правами постоянного (бессрочного пользования), аренды, устанавливать публичные сервитуты.