Доходы от управления муниципальной собственностью представляют собой поступления денежных средств от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности. Они относятся к категории неналоговых собственных доходов муниципального образования. Формирование этих доходов связано с образованием и развитием муниципальной собственности.
К объектам муниципальной собственности в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся:
– средства местного бюджета;
– муниципальные внебюджетные фонды;
– муниципальные предприятия и организации;
– муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
– муниципальные земли и другие природные ресурсы;
– муниципальные банки и другие финансово-кредитные институты;
– имущество органов местного самоуправления;
– другое движимое и недвижимое имущество.
Помимо муниципальной собственности, закрепленной за органами местного самоуправления, для удовлетворения потребностей населения муниципального образования муниципальным властным структурам может быть передана в управление государственная и иная собственность.
Первоначально муниципальная собственность образовалась на основании Постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. №3020–1, устанавливающего разграничение государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность.
В муниципальную собственность передавались объекты, необходимые для оказания муниципальных услуг населению:
– жилой и нежилой фонд, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие этот фонд;
– предприятия оптовой и розничной торговли;
– предприятия общественного питания, бытового обслуживания;
– объекты территориальной инфраструктуры;
– учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.
В ходе рыночных реформ данные объекты были полностью или частично переданы в муниципальную собственность. Другой источник формирования муниципальной собственности связан с муниципализацией ведомственного жилого фонда, объектов социального назначения и городской инфраструктуры в ходе приватизации государственных предприятий и учреждений.
Однако формирование муниципальной собственности не сопровождалось соответствующим ростом доходов.
Процесс приватизации федеральной, региональной и муниципальной собственности, происходящий параллельно с разграничением этих форм, осуществлялся без должного учета интересов местного самоуправления. Государственная программа приватизации предполагала достаточно жесткие сроки проведения и достижение заданных количественных параметров, особенно в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Обязательная приватизация с доведением соответствующих заданий нанесла существенный урон муниципальному хозяйству. Кроме того, в результате муниципализации жилого и культурного фондов произошло ухудшение состояния муниципальных бюджетов, вызванное дополнительными расходами по финансированию социальной инфраструктуры без соответствующего расширения доходной базы.
Задачи удовлетворения потребностей населения муниципальных образований требуют существенного повышения эффективности использования муниципальной собственности.
В соответствии с российским законодательством права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Общий порядок управления муниципальной собственностью регламентирует представительный орган местного самоуправления, а оперативная деятельность осуществляется представителем собственника, особой структурой местной администрации – комитетом по управлению муниципальным имуществом. Комитет по управлению муниципальным имуществом имеет права юридического лица и может совершать сделки с объектами муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности определяются непосредственно населением или самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Доходы от приватизации муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.
К основным видам доходов от использования и продажи объектов, находящихся в муниципальной собственности, относятся доходы:
– от приватизации, продажи или другого возмездного отчуждения муниципального имущества;
– от сдачи в аренду, во временное владение и пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности, включая нежилые помещения и муниципальные земли;
– от передачи муниципального имущества под залог или в доверительное управление;
– в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
– от возврата муниципальных кредитов, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и муниципальных гарантий органам местного самоуправления в качестве обеспечения обязательств;
– в виде платы за пользование предоставляемыми бюджетными средствами, предоставленными на возвратной и платной основе;
– в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах, дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям;
– часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и других обязательных платежей;
– другие доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Наиболее существенную часть доходов от муниципальной собственности составляют доходы от использования (в виде арендной и иной платы) и продаж муниципальных земельных участков и недвижимости. В российской экономике, где не завершены процессы приватизации, важное место продолжают занимать доходы от приватизации муниципального имущества.
С развитием рыночных отношений возрастает значение доходов от ценных бумаг, находящихся в муниципальной собственности, в том числе полученных с использованием инструментов залога и доверительного управления. Получают все большее распространение операции муниципальных структур с нематериальными активами. В странах с развитой экономикой все большую роль в финансировании местных бюджетов играют доходы от вложений в нематериальные активы.
Определенную (незначительную) часть доходов составляют поступления в виде части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей. Как уже отмечалось, деятельность муниципальных предприятий связана преимущественно с обеспечением жизненно важных потребностей населения, выполнением общественных и социально значимых услуг. Муниципальные предприятия в целом характеризуются невысокой рентабельностью, многие из них получают дотации из бюджета. Специфика финансов муниципальных предприятий связана с отсутствием права собственности на закрепленное за ними имущество. Муниципальные унитарные предприятия создаются на праве муниципального хозяйственного ведения, их финансово-хозяйственная деятельность регламентируется в порядке, общем для данной организационно-правовой формы. Орган местного самоуправления как собственник имущества муниципальных унитарных предприятий определяет предмет и пели его деятельности, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Законодательно устанавливаются ограничения на продажу недвижимого имущества, переданного в хозяйственное ведение, сдачу его в аренду, использование в качестве предмета залога, внесение в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ, а также другие ограничения на распоряжение имуществом без согласия собственника. Муниципальному образованию как собственнику принадлежит часть прибыли от использования имущества, остающаяся после уплаты налогов и других обязательных платежей. Размер прибыли, подлежащей внесению в местный бюджет, определяется в порядке нормативного распределения, установленном органами местного самоуправления.
Платежи, связанные с использованием земли, – один из важнейших источников формирования доходной базы местных бюджетов во всех странах мира. В Российской Федерации, как и в других государствах, использование земли платное. Формами платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Земельный налог относится к местным налогам, роль которых в формировании доходной базы местных бюджетов была рассмотрена ранее. Далее речь пойдет о доходах от использования и продажи земель, находящихся в муниципальной собственности.
Платежи за землепользование выступают как форма перераспределения рентного дохода в пользу собственника земли, поэтому в основе их регулирования лежит решение вопроса о собственности на землю.
В Российской Федерации согласно действующей Конституции земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и других формах собственности. Однако фактически в течение длительного времени эти положения не были реализованы в силу отсутствия четких законодательных норм. Принятие земельного законодательства, соответствующего рыночным условиям и предполагающего введение земли в рыночный оборот, осложнялось наличием значительных разногласий в отношении собственности на землю, в первую очередь, на земли сельскохозяйственного назначения. Такая ситуация не позволяла добиться определенности и в вопросах собственности на земли поселений, имеющих первостепенную значимость для муниципальных образований.
В странах с рыночной экономикой земли поселений включены в рыночный оборот. Это достигается различными подходами: в одних государствах предметом купли-продажи являются земельные участки, в других – право на долгосрочную наследуемую аренду земли. В России решение проблем, связанных с оборотом земель поселений, осуществлялось в русле общего процесса развития земельного рынка и до принятия Земельного кодекса РФ не имело четкого правового обеспечения.
В период рыночных преобразований российской экономики произошло существенное реформирование земельных отношений, которое в основных чертах выразилось в следующем:
– ликвидирована государственная монополия на землю и установлено многообразие форм собственности на землю;
– осуществлено разграничение государственной собственности на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований;
– введена плата за использование земли, ставки которой дифференцированы в зависимости от целевого назначения, местоположения, качества участков и других факторов;
– сформированы основы земельного рынка и его инфраструктуры;
– создана законодательная и нормативно-правовая база регулирования земельных отношений (Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральные законы «О разграничении государственной собственности на землю», «О плате за землю», другие федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления).
Базисным актом земельного законодательства является принятый в октябре 2001 г. Земельный кодекс РФ. Кодекс устанавливает основные принципы регулирования отношений по использованию и охране земли. Он содержит положения, регламентирующие права на землю, права и обязанности собственников земельных участков, землевладельцев и арендаторов земельных участков, платность земли и порядок ее опенки, мониторинг земель, землеустройство и государственный кадастр, категории земель, условия их использования и другие законодательные нормы в области земельных отношении.
Земельный кодекс РФ о землях поселений, муниципальной собственности на землю, полномочиях органов местного самоуправления в области земельных отношений. Введение Земельного кодекса РФ имеет важное значение для муниципальных образований, поскольку данный документ включает законодательные нормы в отношении земель поселений, муниципальной собственности на землю, полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений.
В соответствии с земельным законодательством земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
– земли сельскохозяйственного назначения;
– земли поселений;
– земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радио вещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
– земли особо охраняемых территорий и объектов;
– земли лесного фонда;
– земли водного фонда;
– земли запаса.
Земли поселений – это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).
Правилами землепользования и застройки для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент (для каждой территориальной зоны – индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, а также всего того, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Все собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки обязаны использовать земельные участки строго в соответствии с градостроительным регламентом.
В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
– жилым, предназначенным для застройки жилыми зданиями, объектам культурно-бытового и иного назначения;
– общественно-деловым, предназначенным для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными объектами общественного использования;
– производственным, предназначенным для застройки промышленными, коммунально-складскими, и иными производственными объектами;
– инженерных и транспортных инфраструктур – для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры;
– рекреационным – земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используемые для отдыха граждан и туризма;
– сельскохозяйственного использования – земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемые в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки;
– специального назначения;
– военных объектов;
– иным территориальным зонам.
В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, объединяющие земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
К полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесены:
– изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
– установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
– разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
– иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Земельный кодекс РФ устанавливает следующие виды прав на землю:
– собственность;
– постоянное (бессрочное) пользование;
– пожизненное наследуемое владение;
– безвозмездное срочное пользование;
– ограниченное пользование чужими земельными участками – сервитут;
– аренда (субаренда).
В зависимости от субъектов собственности на земельные участки выделяют собственность граждан и юридических лиц (частную собственность), федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (государственную собственность), муниципальную собственность.
Согласно законодательству в муниципальной собственности находятся земельные участки:
– которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
– право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю:
– приобретенные в результате гражданско-правовых сделок;
– не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»;
– земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований, безвозмездно переданные в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития.
Органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Местные органы власти могут также обладать правами постоянного (бессрочного пользования), аренды, устанавливать публичные сервитуты.