Государство функционирует и развивается как сложная социальная система. Важнейшей характеристикой этой системы является публичность власти с институтами как структурными способами ее осуществления. В административно-правовом аспекге под структурой понимается такое строение органов исполнительной власти, при котором каждому из элементов свойственны общие признаки принадлежности к системе и отличительные свойства. К числу последних относят: четко выраженный статус, место и функции органа, а также методы деятельности.
Правовое понятие структуры управления базируется на положениях административного права, поскольку воплощает, в определенном смысле, схему распорядительной деятельности и содержит несколько аспектов. Во-первых, статус структурного звена должен быть определен в соответствующем нормативном акте (законе, подзаконном акте), который устанавливает, прежде всего, компетенцию как систему полномочий (прав и обязанностей), а также принадлежность к определенной отраслевой структуре. Во-вторых, функции структурною звена должны находиться в соответствии с его положением (местом) в иерархии управления. При этом функции управления, по мнению большинства административистов, не обладают юридической природой - их содержание связано с самим управлением, а объем зависит от уровня структурного звена. В-третьих, в сфере государственного управления любая структура исполнительной власти наделена властно-распорядительными (административными) полномочиями. Последние распространяются как на работников данной структуры, так и на подчиненные структуры. Соответственно обе стороны этих отношений (руководитель - подчиненный) обладают правами и обязанностями, по поводу исполнения которых и осуществляется административное управление данным структурным звеном. При этом в соотношении трех основных методов административно-правового регулирования общественных отношений (дозволения, запрещения, позитивного обязывания) проявляется особенность функционирования данного структурного звена.
Сложность и ответственность задач, решаемых в процессе управления органами внутренних дел, вызывают необходимость правового регулирования деятельности всех структурных звеньев системы управления. Роль законодательного и иного нормативного регулирования заключается в упорядочении компетенции, а также в обеспечении надлежащих отношений между службами и подразделениями и отдельными сотрудниками. Всё это в целом обеспечивает надежность, устойчивость и эффективность их функционирования.
Таким образом, организационная структура - это совокупность взаимодействующих компонентов и элементов системы, строение и внутренняя форма организации, которые являются функциональным началом осуществления целей и задач деятельности и основываются на правовом регулировании процессов создания и функционирования отдельных звеньев данной структуры.
Компонентами организационной структуры выступают подсистемы различных уровней управления в органах внутренних дел, а также входящие в их состав службы и подразделения. Элементами организационной структуры являются: система должностных прав и обязанностей: совокупность требований к знаниям, опыту и квалификации работников; а также имеющиеся связи между уровнями управления, их структурными компонентами, руководящим звеном и отдельными сотрудниками.
Организационная структура органов внутренних дел состоит из взаимодействующих компонентов и элементов. Обозначенные в административном праве свойства отдельных служб и подразделений, входящих в единую структуру, позволяют выделить три основных вида структурных компонентов органа внутренних дел:
• Отраслевой компонент. Он реализует специальные функции органов внутренних дел. В частности, к нему относятся в укрупненном виде криминальная милиция и милиция общественной безопасности.
• Обеспечивающий компонент. Он включает в себя кадровые подразделения, тыловые службы, секретариаты, информационные центры, медицинские службы, службы собственной безопасности и др.
• Штабной компонент призван выполнять общие функции управления, и разделяется на подразделения межотраслевого управления (штабы и организационно-инспекторские службы) и оперативного управления (дежурные части).
Такое структурное строение органов внутренних дел является наиболее общим, свойственным как территориальным, так транспортным органам внутренних дел. Структура органа определяется сложностью возлагаемых на него задач, его функциями (цели - задачи - функции - структура) и нормативно закрепляется в правовом статусе, в его структурно-организационном блоке.
В настоящее время происходит процесс последовательного усложнения правоохранительных функций и специализации труда, который вызывает необходимость более детального и глубокого структурирования органов внутренних дел, закрепления отдельных функций за соответствующим подразделением. Так, например, функция пресечения и раскрытия преступлений возлагается в целом на криминальную милицию. Ведущими направлениями её деятельности являются: противодействие общеуголовной преступности, преступности экономической направленности, розыск скрывающихся от следствия и суда, а также деятельность экспертно-криминалистических подразделений. В свою очередь, в деятельности уголовного розыска происходит специализация деятельности отделов (отделений, групп) по пресечению и раскрытию тяжких преступлений, квартирных краж, угонов автотранспорта, преступности несовершеннолетних, незаконного оборота наркотиков и другие направления оперативно-розыскной деятельности.
Аналогичная специализация функций и соответствующих структурных подразделений существует в деятельности милиции общественной безопасности. Основными структурами, выполняющими задачи в области общественной безопасности, являются: подразделения охраны общественного порядка, подразделения профилактики преступлений и правонарушений, подразделения исполнения административных наказаний, паспортно-визовые, лицензионно-разрешительные и другие подразделения.
Отражением процессов специализации является деятельность подразделений органов внутренних дел, которые выполняют обеспечивающие функции. Например, служба тыла является многофункциональной структурой. В ее компетенцию входит вещевое, транспортное, продовольственное и другие виды обеспечения, а также обеспечение средствами связи и спецтехникой, их ремонтно-техническое обслуживание, проведение ремонтно-строительных работ и т.д. Отдельно от служб тыла функционируют кадровые аппараты, секретариаты органов внутренних дел, подразделения собственной безопасности и иные обеспечивающие структуры.
Органы управления являются составной частью аппарата управления в органах внутренних дел. Они подчинены руководителю органа для осуществления с их помощью всех направлений организационно-управленческой деятельности, функций общего руководства. Организационная структура штаба соответствует его роли как органа межотраслевого управления. Основными направлениями деятельности штаба являются комплексное планирование деятельности органа внутренних дел, координация деятельности отраслевых подразделений, подготовка проектов управленческих решений, контроль их исполнения и некоторые другие направления. Иную задачу выполняют дежурные части. Они осуществляют оперативное управление силами и средствами органа внутренних дел.
Таким образом, компетенция органа внутренних дел, как явление юридическое, отображается в компетенции его структурных подразделений, и в качестве неотъемлемой части сюда же входит компетенция (должностные обязанности) сотрудников органов внутренних дел. Выделяют три категории сотрудников: старший начальствующий состав, средний начальствующий состав и младший начальствующий состав органов внутренних дел. В соответствии с категориями детализируются функциональные обязанности по каждой из должностей данного структурного подразделения. Правильное распределение должностных обязанностей относится к технологическому аспекту процесса управления, т.к. основные права и обязанности сотрудников данного структурного звена в целом совпадают, но технологически они должны разделяться по месту сотрудника в процессе деятельности и по специфике выполняемых функций. Обеспечение правильной технологии управления предполагает недопустимость как отсутствия четких функций у сотрудника, так и дублирования функциональных обязанностей.
Распределение должностных обязанностей основано на реализации трех основных принципов оперативно-служебной деятельности в органах внутренних дел: зональном, линейном и смешанном.
Зональный принцип предполагает закрепление функциональных обязанностей сотрудников данного структурного подразделения в соответствующих территориальных границах (например, для зональных сотрудников уголовного розыска) либо в соответствии с численностью населения на обслуживаемой территории (например, для уполномоченных участковых инспекторов милиции).
Линейный принцип предполагает закрепление функциональных обязанностей сотрудников данного структурного подразделения по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности (например, для оперативных сотрудников подразделений по экономическим преступлениям).
Смешанный принцип предполагает совмещение в одном структурном подразделении зональных и линейных функциональных обязанностей - это характерно для структурных подразделений так называемого среднего уровня управления, в котором совмещается, например, деятельность определенной отраслевой направленности (линейный принцип) и деятельность по контролю над подчиненными территориальными структурами, обслуживающими данное направление (зональный принцип).
В процессе исполнения должностных обязанностей находят свое воплощение функции того или иного структурного подразделения. Средством их реализации являются организационные связи. В частности, организационно-административные связи основаны на исполнении отдельными сотрудниками (руководителями и подчиненными) своих должностных обязанностей, субординации служебных отношений. Организационно-предметные связи необходимы для обмена официальной информацией между административно не подчиненными друг другу подразделениями, сотрудниками, а также с иными взаимодействующими организациями и их структурами. Организационные связи дополняются межличностными контактами. Они в отдельных случаях имеют приоритет по отношению к субординационным служебным связям, т.к., минуя официальные уровни, позволяют оперативно решать многие вопросы без бюрократического регламента.
Непосредственно организационно-административные связи являются отношениями «власть - подчинение». Они образуют в органах внутренних дел уровни управления. Понятие «уровень управления» обусловлено сложной системой отношений субординации в процессе управления. В структуре этих отношений можно выделить различные элементы. В частности, в отделении милиции: начальник милиции - начальники служб и подразделений - начальники дежурных смен, командиры патрульных групп. Одновременно данное отделение милиции входит в состав структуры (системы) более высокого уровня, в составе которой он является низовым звеном: начальник отделения милиции - начальник районного городского отдела внутренних дел - начальник городского управления внутренних дел. Таким образом, организационно-административные связи устанавливают иерархию системы управления, высшим уровнем которой является Министерство внутренних дел.
Одновременно с этим административное подчинение образует вертикаль управленческих отношений, которая позволяет реализовать организационную форму в той или иной сфере государственного управления, а также полномочия власти. Отношения субординации в структуре органа внутренних дел являются наиболее важным элементом, который обеспечивает рациональность и точность процесса управления. По отношению к неподчиненным уровням управления и структурным подразделениям формируется так называемая горизонталь управления - организационная форма отношений по вопросам взаимодействия, согласования общих вопросов деятельности, координации совместных действий. Эти отношения наиболее характерны в вопросах организации взаимодействия органа внутренних дел с иными правоохранительными органами - равными по уровню субъектами правоохранительной деятельности.
Таким образом, организационные отношения между структурными подразделениями в органах внутренних дел можно свести к двум группам: Отношения субординации, которые являются отношениями подчинённости - руководства и исполнения.
Отношения координации, которые устанавливаются между структурными подразделениями и отдельными сотрудниками, не подчиненными друг другу. Т.е. они входят либо в структуру равных уровней управления (например, командиры взводов патрульно-постовой службы), либо взаимодействующие структуры (например, начальник отдела профилактики правонарушений несовершеннолетних в составе милиции общественной безопасности и начальник уголовного розыска в составе криминальной милиции).
Сочетания отношений субординации и координации в системе управления могут создавать различные типы организационных структур. Для сферы государственного управления выделяют четыре основных типа: линейный, функциональный, линейно-функциональный и штабной.
Линейный тип организационной структуры отличается наиболее простой формой реализации властных полномочий, где каждая подчиненная структура имеет только одного вышестоящего субъекта управления. Основное преимущество этого типа - полная реализация принципа единоначалия. Основной недостаток - высокая концентрация властных полномочий у высшего звена управления. Иногда этот тип организационной структуры называют не вполне корректно «армейским». Этот тип организационной структуры чаще используется для низовых структур управления, где требуется четкость и однозначность распорядительной деятельности руководителя.
Функциональный тип организационной структуры предполагает распределение полномочий руководства между структурами управления одного уровня. При этом образуются отдельные направления, в рамках которых и реализуется административная компетенция руководства. Основное преимущество - делегирование и разделение значительной части властных полномочий от высшего к подчиненному уровню управления. Основной недостаток - утрата централизованных начал руководства. Этот тип применяется в различных отраслях государственного управления, имеет много разновидностей. Например, бригадный тип организационной структуры - полное делегирование специальных функций на уровень «бригад» и абсолютное единоначалие по исполнению функций управления.
Линейно-функциональный (смешанный) тип организационной структуры сочетает в себе концентрированное руководство, т.е. право единоличного принятия решений, с ограниченным властно-распорядительным началом в отраслевых структурах управления. Преимущества и недостатки линейного и функционального типов организационных структур при этом компенсируются, но дополнительно создается сложная процедура согласования и утверждения любого принципиального вопроса организационного характера. Тем не менее, данный тип организационной структуры применяется наиболее широко. Он имеет свои разновидности. Например, дивизионный тип - коллегиальная ответственность высшего звена руководства за все направления деятельности и единовластие отраслевых руководителей, которые одновременно входят в состав коллегиального органа.
Штабной тин организационной структуры управления. Он отличается тем, что руководителю каждого уровня управления придается специальный орган управления - штаб. Ему в обязанность вменяется выполнение основных организационно-управленческих функций (без права принятия управленческих решений) по отношению ко всем структурным подразделениям данного уровня. Как правило, штаб является органом межотраслевого управления. Он не вмешивается в компетенцию отраслевых руководителей, но одновременно помогает принимать решения по комплексным вопросам организационной деятельности. Основное преимущество - полный контроль над исполнением функций общего руководства. Основной недостаток - громоздкий аппарат управления. Данный тип организации управления чаше всего используется в государственных органах, которые построены по типу армейских структур.
Непосредственно в организационной структуре территориального и транспортного органа внутренних дел воплощено сочетание линейно-функционального и штабного типа организационной структуры управления. Руководитель органа внутренних дел непосредственно руководит всеми направлениями деятельности и принимает решения на основе принципа единоначалия. В свою очередь, заместителями начальника органа внутренних дел являются руководители отраслевых направлений деятельности органа (криминальной милиции, милиции общественной безопасности, следствия и других). При выполнении стоящих перед ними задач они обязаны согласовывать свои решения с начальником органа. Одновременно с этим в непосредственном подчинении начальника органа внутренних дел находится и штаб, в обязанность которого входит осуществление организационной деятельности по основным вопросам межотраслевого управления.
Организационная структура горрайоргана внутренних дел утверждена (в виде типовой модели) министром внутренних дел и. являясь компонентом низового уровня, входит в иерархию управления в составе МВД России. Характер задач и объем функций, выполняемых различными уровнями управления, определяет не только их виды, но и организационную структуру. В зависимости от территориального масштаба деятельности органы внутренних дел и аппараты их управления могут быть подразделены на центральные и местные. Организационная структура, утвержденная нормативными актами, является формальной.
Центральным органом является аппарат Министерства внутренних дел Российской Федерации и его главные управления, которые осуществляют общее руководство и координацию деятельности всей системой органов внутренних дел. На правах подчинённых органов управления в МВД России входят: главные управления МВД России по федеральным округам: министерства внутренних дел республик: главные управления и управления внугренних дел краёв, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов; управления внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; управления на особо важных и режимных объектах; региональные управления по борьбе с организованной преступностью: территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности; окружные управления материально-технического и военного снабжения: образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения.
К числу местных органов относятся: управления и отделы внутренних дел районов в областях, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований: линейные отделы, отделения на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; отделы на особо важных и режимных объектах: предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Непосредственно от состояния организации работы в юррайлинорганах на местах зависит эффективность борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в целом.
Организационная структура местного территориального (линейного) органа внутренних дел зависит от объема обязанностей по реализации функций, возложенных на органы внутренних дел законодательством, состояния складывающейся оперативно-служебной обстановки, наличия сил и средств и т.д. Организационная структура может рассматриваться не только по отношению к ее административно-правовой составляющей, но так, же по отношению к этико-психологической составляющей профессионального ядра коллектива. Это качественное состояние коллектива, а также состояние неофициальных взаимоотношений в коллективе называют неформальной структурой.
Изучение формальной и неформальной структуры, особенностей служебных и неслужебных взаимоотношений в коллективе позволяет выделить качественный аспект детерминации индивидуальной деятельности сотрудника, а также детерминацию социально-психологической структуры коллектива. Например, специальные методики позволяют выделить практически в любом коллективе такие свойства социальной адаптации личности, которые могут не совпадать с предписанными обязанностями: доминантность - склонность к лидерству, завоеванию авторитета; уверенность - независимый рационализм, равнодушие к другим; непреклонность - консерватизм убеждений и настойчивость; независимость - оппозиционный лидер с соблюдением дистанции в общении; зависимость - уступчивость и социальная неприспособленность: неуверенность - незрелость убеждений, несамостоятельность; конформизм - ориентация на мнение окружающих, сотрудничество с лидером; отзывчивость - стремление к самопожертвованию, служение идеалу.
Формальная организационная структура возникает в результате исполнения служебных обязанностей, субординации служебных отношений, регламентации прав и обязанностей для всех категорий работников. Неформальная организационная структура основана на межличностных контактах, возникающих не только в связи с исполнением служебных обязанностей. Неформальные структуры, с одной стороны, укрепляют официальные отношения, создавая дополнительные связи, основанные на общности интересов; с другой стороны - неформальные отношения могут служить препятствием для надлежащего исполнения возложенных обязанностей, поскольку привносят в них личный (субъективный) аспект отношений. В последнем случае рассматривается соответствие или несоответствие между структурой обязанностей начальствующего состава в подразделении и неформальной структурой того же коллектива сотрудников. В частности, считается, что должность руководителя подразделения должна принадлежать неформальному лидеру коллектива, что на практике не всегда достигается.
В общем виде организационная структура (формальная и неформальная) - это определенная форма организационного построения, которая должна наилучшим образом отвечать целям и задачам деятельности. Организационная структура органов внутренних дел находится в процессе постоянного совершенствования. Она представляет сложное, динамично развивающееся образование. Практически ежегодно происходят более или менее существенные структурные преобразования. Их инициатором, как правило, выступает МВД России. В отдельных случаях те или иные организационно-структурные образования могут осуществляться на основе решения других органов власти и управления. Так, например, Указом Президента России от 9 ноября 2001 г. из структуры МВД России переведена в состав Министерства по чрезвычайным ситуациям Государственная противопожарная служба.
Таким образом, организационные структуры управления являются отражением объективно сложившихся общественных отношений и в конечном счёте заключают в себе программы, цели и задачи деятельности. Они являются составными элементами механизма управления и находятся в постоянной динамике развития, ибо на организационную структуру оказывает влияние чрезвычайная подвижность множества различных факторов, в том числе политических, экономических, социальных и правовых.
Заключение
В организации процесса управления в органах внутренних дел особую роль играет право, т.к. оно является высочайшей социальной, исторической и культурной ценностью. Право является нормативно оформленной, директивной основой управления, в нем содержится программа развития общества, т.е. программа деятельности управляющих подсистем. Правовое начало по отношению к управляющей подсистеме является, прежде всего, средством и принципом ее собственной организации. Все организационные мероприятия по совершенствованию структуры управленческого аппарата в государственной сфере получают правовое закрепление, а – главное правовое обеспечение. Право определяет компетенцию государственных органов, их структурных подразделений и должностных лиц, т.е. регулирует субординационные связи внутри управляющих подсистем; закрепляет наиболее рациональный процесс управленческой деятельности; обеспечивает создание условий ее осуществления; выводит управление в сферу сущностных человеческих реалий.
Список литературы
1. Несерсянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юрид. вузов и факультетов. М.: Норма-Инфра-М. 1999. С 81.
2. Алексеев С.С. Право: Азбука. Теория. Философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статус, 1999. С 40-41; 313-326
3. Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме РФ. СПб.: СПб ун-т МВД России, 1998. С 42
4. Курагин Г.Г. Механизм ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел. М.: ВНИИ МВД СССР, 1976. С 20
5. Курс административного права и процесса/ Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1998. С 202-211
6. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С 26-27
7. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1993. С 25
8. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы// Государство и право. 1996. №12. С 10