Тема 5. Законодатели и законодательный процесс
У данного термина существуют различные определения в силу отсутствия единого подхода к явлению в отечественной науке и практике.
Законодательный процесс – это деятельность законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов.
Законодательный процесс – это совокупность стадий, следующих одна за другой, а именно, принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации Государственной Думой, Советом Федерации.
Законодательный процесс является формально юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой сфере начинает действовать новый закон – нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества
Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.
Всякое государство выполняет социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе, которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.
Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности институтов власти, и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.
Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:
· качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;
· привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;
· эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.
Таким образом, законодательный процесс имеет значение не только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.
2. Принципы законодательного процесса
В правовой литературе нет единого подхода к вопросу о системе принципов законодательной деятельности. Предлагается, например, такая система принципов: принцип научности, принцип законности, принцип соответствия праву, принцип системности, принцип планирования и прогнозирования законодательных работ. понимаемый как строгий учет системы права и системы законодательства, а также построения отрасли.
Предлагается и более развернутая система принципов: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность, скрупулезность подготовки проектов и их техническое совершенство.
Принцип демократизма означает обязательность выявлять и выражать в законах волю народа, его интересы, особенно связанные с благосостоянием, благополучием, культурой, нравственным здоровьем и т.п.
Принцип демократизма предполагает не только широкое обсуждение наиболее важных законопроектов, участие в обсуждении представителей народа, различных социальных слоев и групп, специалистов, но и участие общественности в формировании идеи законопроекта. В идеале теория народного суверенитета, развиваемая Ж.-Ж.Руссо предполагает принятие всех законов путем народного голосования. Это, по мнению создателя теории, наилучшим образом будет способствовать исполнению законов гражданами, которые будут связаны своим участием в этом процессе. Полагаем, что эта теория в полной мере не реализуема в масштабах крупного государства.
Принцип демократизма проявляется в установлении и неуклонном осуществлении демократического порядка подготовки и принятия законов, в том числе участии депутатов и широкой общественности в подготовке законов, учете в содержании нормативных законодательных актов общественного мнения, потребностей социального и экономического развития страны, максимальном учете интересов всех слоев населения.
Принцип законности предполагает, что законодательные акты должны приниматься строго в пределах компетенции законодательного органа, в установленном порядке соответствовать конституции страны и актам вышестоящей юридической силы закона. Это предполагает соблюдение принципа наибольшей юридической силы закона в системе иерархии законодательных актов. Прежде всего, это касается соотношения федеральных конституционных и обычных федеральных законов, а также федеральных законов и законов субъектов Федерации. Принцип законности означает, что в правотворчестве особенно важным является соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта, соблюдение компетенции органа, принимающего акт, и т.д.
Принцип соответствия праву. Содержание этого принципа, на наш взгляд, следующее. Правотворчество - это не произвольная деятельность компетентных органов и лиц, а деятельность по подчинению права его незыблемым, выработанным тысячелетиями принципам. Задача законодателя - утверждать соответствие закона принципам права. С этой точки зрения, противоправно, например, принятие законодательного акта о признании обратной силы в отношении уголовной ответственности граждан, что, например, было сделано в 60-е годы в отношении уголовной ответственности граждан за спекуляцию валютой (дело Рокотова).
Дополнение принципов законодательного процесса принципом соответствия закона праву, на наш взгляд, имеет огромное значение для формирования содержания закона. Исключительно важно, чтобы его придерживались все участники законодательного процесса. И в этих условиях следовало бы придать этому принципу нормативный характер, закрепив его в законе о порядке подготовки законодательных актов. Принцип соответствия праву в современных условиях тесно связан с содержанием принципа законности, но, учитывая специфику законодательного процесса, полагаем необходимым выделить его в качестве самостоятельного принципа законодательного процесса.
Принцип гуманизма в законодательном процессе означает направленность закона на обеспечение и защиту достоинства человека, прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Законодательство по своему содержанию должно быть пронизано гуманизмом Конституции. А важнейшее средство для государства по реализации этой обязанности - его законодательная деятельность. Закон должен служить свободе, праву. Государство и его законы необходимы для права. Но если законы не защищают, а попирают свободу, то такие законы не называют правовыми.
Подчеркнем еще раз, что гуманизм, достоинство и права человека, справедливость - вот то, на что должен быть нацелен законодательный процесс на всех его этапах и стадиях.
Научность как принцип законодательной деятельности диктует необходимость научной проработки законов, учета научных знаний о необходимости принятия закона, а также социологических данных. Необходимо бережное и внимательное отношение к научным доктринам, понимание системности права.
Профессионализм как принцип законотворческого процесса предполагает необходимость соблюдения в законодательном процессе канонов и правил законодательной техники. В наибольшей степени имеют значение юридический прецедент и парламентский обычай. При реализации демократических начал в правотворчестве возникает проблема соотношения юридического профессионализма в конкретных юридических вопросах, юридического знания и деятельности представителей иных областей знания, прежде всего политического и экономического, с одной стороны, и профессиональных парламентариев - с другой.
Важнейшим правилом профессионализма в правотворчестве является тщательность, скрупулезность подготовки проектов. Важно максимально использовать зарубежный и отечественный опыт, результаты социологических и иных исследований, разного рода справки, докладные записки и иные материалы. Следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений.
3. Стадии законодательного процесса
Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс, который в нашей стране регулируется Конституцией РФ, Регламентами палат Федерального Собрания и действующим законодательством, выделяют четыре главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Последняя реализуется в законопроекте. В Конституции РФ законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы. Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса:
а) законодательной инициативы; – представляет собой официальное внесение в парламент (в нашей стране в Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами – преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будущего закона. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах. В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов (ст. 104 Конституции РФ).
б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе и в Совете Федерации; – включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа. Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие черты. На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии). Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, а по существу и постатейно – по докладу комитета, проводившего его доработку. На этом этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки. В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов. Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.
в) принятие закона;– данная стадия проходит в форме голосования. В однопалатных парламентах эта стадия служит завершением последнего чтения. В двухпалатных парламентах законопроект подлежит одобрению верхней палатой. В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Федерации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов (ст. 105 Конституции РФ). Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рассмотрение принятого Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации. При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам: а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; б) ратификации и денонсации международных договоров; в) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; г) войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов. При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депутатов, а в Совете Федерации – три четвертых, при этом Президент РФ не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его (ст. 108 Конституции РФ).
г) промульгация и вступление закона в юридическую силу.– предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ. В течение 14 дней Президент подписывает закон и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении федеральных законов (кроме федеральных конституционных). В этом случае Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ). Порядок вступления федеральных законов в силу регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ (акты палат не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Источниками официального опубликования законов являются «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». 228 Специальный порядок опубликования и вступления в силу установлен для президентских указов, правительственных постановлений и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти межведомственного характера. Этот порядок регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г.