Оглавление
1. Характеристика и признаки административных барьеров для негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере. 2
2. Порядок устранения административных барьеров и совершенствования взаимодействия негосударственных поставщиков с уполномоченными органами по вопросам оказания услуг в социальной сфере. 3
3. Отдельные аспекты оценки избыточности административного регулирования деятельности негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере. 8
4. Потенциальные участники публичных консультаций, мероприятий по оценке регулирующего воздействия проектов НПА, оценке фактического воздействия и экспертизы действующих НПА, для выявления административных барьеров в деятельности негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере. 11
Приложение 1. Примеры проверочных списков (чек-листов) для выявления административных барьеров. 14
Приложение 2. Проверочный лист к оптимизации административной процедуры.. 21
Характеристика и признаки административных барьеров для негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере
Под административными барьерами к предоставлению негосударственными поставщиками услуг в социальной сфере в данных методических материалах понимаются установленные решениями органов государственной власти (местного самоуправления) обязательные правила ведения деятельности по оказанию,
в том числе на рынке, услуг в социальной сфере, вводящие платежи (или приводящие к издержкам) при прохождении административных процедур.
Административный барьер – препятствие организации к осуществлению предпринимательской деятельности, создаваемое нормативными
и распорядительными документами, действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления.[1]
Административные барьеры можно сгруппировать следующим образом:
при получении доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация социально ориентированной некоммерческой организации
(далее – СОНКО) и субъекта иной правовой формы, регистрация изменений в статусе организации, ее уставных документах, получение права на аренду земли
или помещения, доступ к гарантиям, заемным средствам, кредитам, лизингу оборудования и т.п.);
при получении права на осуществление хозяйственной деятельности
по оказанию услуг в социальной сфере (лицензирование видов деятельности, требования квалификационного отбора, включение в перечни поставщиков, стандартизация (сертификация услуг), требования к месту и условиям предоставления услуги, к квалификации персонала и специалистов, требования
к конкурсному отбору, гарантиям и т.п.);
Указанный подход соответствует сложившемуся правоустанавливающему подходу и правоприменительной практике выявления административных барьеров,
в том числе отраженному в «Концепции снижения административных барьеров
и повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг
на 2011 - 2013 годы», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р.
Порядок устранения административных барьеров и совершенствования взаимодействия негосударственных поставщиков с уполномоченными органами по вопросам оказания услуг в социальной сфере
Порядок устранения административных барьеров и совершенствования взаимодействия негосударственных поставщиков с уполномоченными органами
по вопросам оказания услуг в социальной сфере включает 3 этапа.
Этап. Анализ барьеров
На данном этапе необходимо обеспечить анализ ситуации с порядком
и реализацией контрольных и разрешительных функций на рынке услуг в социальной сфере, участниками исполнения которых являются негосударственные поставщики услуг.
Результатом анализа должно стать определение типичных проблем, затрудняющих эффективное привлечение к оказанию услуг негосударственных поставщиков, недостатков механизмов и процедур организации передачи
на исполнение негосударственным поставщикам услуг в социальной сфере
/и выявление областей, работа по совершенствованию которых должна быть проведена в первую очередь.
В ходе анализа административных барьеров, механизмов и процедур организации взаимодействия негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере с уполномоченными органами исполнительной власти (органами местного самоуправления), необходимо выявлять:
процедуры, имеющие сложность и высокую затратность, которые должен проходить негосударственный поставщик услуг в социальной сфере;
требования, формирующие избыточные издержки при их соблюдении, которые предписывает законодательство, регулирующее соответствующую деятельность,
в отношении малого и среднего предпринимательства и СОНКО.
Для целей выявления административных барьеров органам государственной власти субъекта Российской Федерации (местного самоуправления) и привлекаемым СОНКО и организациям малого и среднего предпринимательства (далее – МСП) рекомендуется руководствоваться следующими характеристиками, указывающими на потенциальное наличие ограничений для негосударственных поставщиков:
субъективная качественная оценка сложности прохождения процедур и соблюдения требований законодательства негосударственными поставщиками. Оценка сложности осуществляется с приведением примеров конкретной ситуации, сопровождаемой конкретными количественными расчетами понесенных затрат из-за сложности процедур. Например, времени сотрудников, транспортных и иных расходов на неоднократное посещение, неоднократное повторение одних и тех же этапов процедуры, подачи и возвращения документов и т.п.;
субъективная качественная оценка отсутствия (или противоречивости) устойчивых процедур, правил, инструкций и требований негосударственными поставщиками, вследствие чего, по их мнению, они находятся в неравном положении с государственными (муниципальными) учреждениями или иными категориями поставщиков, либо сталкиваются с усмотрением государственных (муниципальных) служащих;
временные затраты, которые негосударственный поставщик вынужден тратить на прохождение процедур и соблюдение требований законодательства, включая высокую длительность совокупности предписанных процедур, сверхнормативное затягивание решения, сжатые сроки, установленные для предоставления ими сведений и документов и т.п.;
затраты денежных средств, отмеченные как несоразмерные (избыточные, несвоевременные):
1. Официальные платежи, связанные с оплатой пошлин, получением квитанции, нотариальных заверений и т.д.;
2. Оплата понесенных издержек и времени работников МСП и СОНКО, которые были потрачены на соблюдение регулятивных требований
и прохождения административных процедур;
3. Оплата услуг специализированных консалтинговых фирм и организаций-посредников, которые были привлечены бизнесом или СОНКО для прохождения той или иной процедуры;
4. Упоминаемые как опыт неформальных[2] платежей, которые МСП
и СОНКО вынуждены производить, чтобы пройти какую-либо процедуру.
В качестве одного из источников по выявлению потенциальных барьеров могут выступать в том числе публичные доклады по результатам исследований, включая проведение мониторинга качества среды для предпринимательства, подготавливаемые объединениями предпринимателей: «Деловая Россия», «ОПОРА России» и др., обращения уполномоченного по правам предпринимателей, резолюции конференций и форумов, направленные в уполномоченные органы, и так далее.
Далее происходит выявление соответствующей процедуры, правила
и требования в тексте конкретного нормативного правового акта (далее – НПА), инструкции, официального сообщения и анализ его содержания. В ходе анализа процедуры или требования НПА будут выявляться источники издержек негосударственных поставщиков. К такого рода источникам издержек могут быть отнесены:
нехватка информации или неудобный формат ее предоставления (непонятность, запутанность информации, ее отсутствие или недоступность,
в т.ч. предоставление информации в неудобном виде и т.п.);
избыточность требований в НПА;
ненадлежащим образом организованный административный процесс:
- сложный и запутанный процесс согласования (подготовки) ко входу
в процедуру;
- недостаток организации процедуры (нет «одного окна», невозможность прохождения этапов процедуры дистанционным способом, отсутствует межведомственное взаимодействие, на этапах решения участвуют неуполномоченные субъекты и т.п.);
- недостатки в определении сроков прохождения этапов реализации процедуры (длительность процедур оплаты, несвоевременность предъявления требования и т.п.);
- оппортунистическое поведение вовлеченных государственных
и муниципальных служащих (бездействие или перенесение издержек административного действия на негосударственного поставщика);
- отсутствие (размывание) прозрачных требований (процедура исполняется без формальной фиксации этапов ее реализации и поэтому сложна
для новичка), избыточные возможности мониторинга по реализации процедуры государственными (муниципальными) служащими;
- иные[3].
Полученная аналитическая информация станет основанием для разработки нового правила (внесения изменения в НПА), реинжиниринга процесса (рекомендаций по реорганизации процедур), изменения способа или содержания информирования негосударственных поставщиков и т.п.
этап. Формирование рабочих групп
На данном этапе рекомендуется сформировать межведомственные рабочие группы. Рабочие группы могут быть, в том числе сформированы в составе
или при региональном Координационном совете по организации доступа СОНКО, осуществляющим деятельность в социальной сфере, в отношении бюджетных средств, выделяемых на предоставление социальных услуг населению, или ином координационном органе по реализации комплекса мер и «дорожной карты»
по поддержке доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг
в социальной сфере (далее - региональный Координационный совет).
При формировании организационных структур и проведении мер
по снятию административных барьеров необходимо учитывать существование имеющихся органов, занимающихся отдельными элементами дебюрократизации, прежде всего – координационных межведомственных и совещательных общественно-деловых, созданных в рамках отдельных проектов и приоритетных направлений
в социальной и экономической сферах.
К таким органам относятся, например, региональный совет по развитию предпринимательства при губернаторе региона, консультативный (экспертный) совет по оценке регулирующего воздействия, уполномоченный по правам предпринимателей, проектные офисы для реализации отдельных пилотных проектов в отраслях социальной сферы, сформированные на предыдущем этапе, тематические рабочие группы[4] и постоянно действующие межведомственные совещания, экспертные и общественные советы, деятельность которых содержит направления поддержки предпринимательства, СОНКО, преобразований в социальной сфере, а также реализуется на основе межведомственного и межсекторного взаимодействия.
Предлагается обеспечить участие данных органов и рабочих групп в рамках
их компетенции в снятии барьеров для негосударственных поставщиков услуг
в социальной сфере. Это может быть обеспечено через включение представителей этих органов, должностных лиц и членов рабочих групп в деятельность регионального Координационного совета по рассмотрению данных вопросов. Также возможно проведение совместных совещаний с принятием общих решений.
Кроме того, рекомендуется включать вопросы снижения барьеров
в деятельности негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере в планы деятельности соответствующих органов и рабочих групп. Принимаемые ими решения, планы деятельности и результаты их реализации необходимо отражать
на информационном ресурсе регионального Координационного совета, а также
на портале единой автоматизированной информационной системы поддержки СО НКО и портале поддержки субъектов МСП в регионе.
На базе сформированных рабочих групп следует провести цикл совещаний
с участием уполномоченных органов исполнительной власти в социальной сфере, территориальными управлениями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, представителями научных, общественных и экспертных организаций.
Результатом совещаний должна стать выработка предложений по решению выявленных проблем в типичных ситуациях, оптимизация разрешительных
и контрольно-надзорных полномочий, реорганизация административных процедур,
в том числе по внесению изменений в законодательные и подзаконные НПА, разработка проектов новых НПА и их публичное обсуждение, выявление и распространение возможной успешной практики взаимодействия негосударственных поставщиков с органами власти в отношении оказания услуг в социальной сфере.
На основе подготовленных предложений формируются планы-графики
их реализации, устанавливающие в том числе сроки принятия законодательных
и подзаконных НПА, разработки и внедрения иных механизмов снижения или снятия бюрократических барьеров, с обозначением ответственных органов и лиц, и с возможностью вовлечения в их разработку и внедрение представителей экспертных и общественных организаций, предпринимательских объединений, общественных палат и советов, отдельных негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере, а также организаций по защите прав потребителей и получателей услуг в социальной сфере.
Сформированные планы-графики реализации предложений по снижению административных барьеров для негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере рассматриваются на заседании регионального Координационного совета
и утверждаются распоряжениями уполномоченного должностного лица.
Этап. Мониторинг
В целях выявления результата от реализации предложений
по дебюрократизации, информационной прозрачности, оптимизации разрешительной, контрольно-надзорной деятельности в сфере деятельности негосударственных поставщиков социальных услуг необходимо регулярно проводить независимый мониторинг реализации принятых решений.
Следует учитывать, что начиная с 2009 года во всех регионах имеется успешный опыт использования указанного порядка совершенствования контрольно-надзорных и разрешительных функций в различных сферах общественных отношений, затрагивающих сферы образования, сельского хозяйства, рыболовства, здравоохранения, санитарно-эпидемиологического благополучия, строительства, миграции и паспортно-визового обслуживания граждан, регистрации актов гражданского состояния, транспорта, экспорта высокотехнологичной продукции,
а также регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Важным аспектом имеющегося опыта является реализация в субъектах Российской Федерации Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе[5] (далее – Стандарт). Стандарт имеет непосредственное отношение к формированию благоприятной среды для развития предпринимательства во всех областях, в том числе в сфере оказания социальных услуг.
Стандарт содержит рекомендации к составу и содержанию нормативных и иных документов, а также организационных решений, которые должны быть приняты
в субъекте Российской Федерации. Указанные в Стандарте требования
при их распространении на область инвестиций в социальную сферу
и формировании благоприятной среды для деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов, а также при их надлежащей реализации создают основания для снижения административных барьеров и улучшения инвестиционного климата в регионах. Особенно следует обратить внимание на решения, содержащиеся в разделе 5 Стандарта «Предотвращение создания административных барьеров и избыточного регулирования бизнеса».
Применение имеющегося регионального опыта позволит использовать единые универсальные подходы к планированию реализации и оценке деятельности
по снижению административных барьеров в регионе, а также ускорить нахождение решений и их реализацию в сфере деятельности негосударственных поставщиков
по оказанию услуг в социальной сфере.
Представляется оправданным использование аналогичного порядка также
при проведении работы по снижению административных барьеров муниципальными образованиями.
Результатом исполнения всех обозначенных шагов должно стать снятие либо снижение максимального количества административных барьеров, выявление
и реорганизация проблемных административных процедур избыточного регулирования, снижение уровня коррупции и внедрение современных инструментов публичного обсуждения, что позволит обеспечить создание благоприятной среды для оказания услуг населению негосударственными поставщиками.
3. Отдельные аспекты оценки избыточности административного регулирования деятельности негосударственных поставщиков услуг
в социальной сфере
Снижение избыточного административного регулирования призвано решить несколько задач: уменьшение нерезультативного административного давления на негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере, улучшение публичного управления социальной сферой и оптимизация действующего законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность в отраслях социальной сферы.
В рамках административной реформы, начиная с 2005 года, реализовывались пакеты мер, направленных на дебюрократизацию и дерегулирование предпринимательской деятельности в экономике страны.
Необходимо понимать, что избыточное административное регулирование в социальной сфере вызвано, прежде всего, желанием органов законодательной власти субъектов Российской Федерации обеспечить выполнение социальных обязательств государства, перекрыть все существующие «лазейки» как для недобросовестных хозяйствующих субъектов, стремящихся в своей деятельности использовать незаконные или полузаконные методы ведения бизнеса, уменьшающие социальную результативность услуг, так и для возможных недобросовестных государственных и муниципальных служащих.
Однако, как показывает практика по иным отраслям, излишнее бюрократическое давление может блокировать развитие законопослушных хозяйствующих субъектов, не в полной мере уменьшая возможности дополнительного регулирования условий ведения предпринимательской деятельности с учетом интересов аффилированных к недобросовестным служащим бизнес структур и СО НКО.
Методические рекомендации Минэкономразвития России по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проектов НПА [6], а также экспертизы действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержат конкретные инструменты оценки влияния разрабатываемых проектов НПА и действующих НПА на деятельность хозяйствующих субъектов и рекомендованы для использования субъектами Российской Федерации.
С учетом блокирующих эффектов негативное влияние избыточного административного регулирования деятельности негосударственных субъектов в социальной сфере может проявляться следующим образом:
1. Хозяйствующий субъект прекращает хозяйственную деятельность или не начинает деятельность, не вовлекаясь в оказание услуг за счет средств бюджетов разных уровней;
2. Хозяйствующий субъект уходит в «тень», оказывая услуги по неформальным правилам, не соблюдая все стандарты и требования, в том числе, например, оказывая лишь часть комплексной услуги, которая не разукрупнена в подходе уполномоченного органа, и т.п.;
3. Хозяйствующий субъект сокращает масштабы деятельности по оказанию услуг в социальной сфере.
Помимо изменения ассортимента, качества и доступности услуг в социальной сфере указанное выше изменение параметров деятельности субъекта хозяйствования может привести к снижению налоговых отчислений в бюджеты различных уровней.
Для оценки стоимостных издержек негосударственного поставщика услуг в социальной сфере, связанных с избыточным административным регулированием может быть использован следующий подход:[7]
Если в ходе своей работы субъект хозяйствования сталкивается с административными барьерами, то, как правило, его хозяйственная деятельность претерпевает определенные изменения негативного характера, которые отражаются на доходности организации и индивидуального предпринимателя (доходы могут сократиться на 10, 20 % и т.д. или же вообще упасть до 0). Предлагается выпадающие доходы (или недополученную или вообще неполученную прибыль) использовать как стоимостное выражение блокирующих эффектов административных барьеров.
Исходя из этого, расчет стоимости преодоления избыточного административного барьера в случае полного прекращения хозяйственной деятельности может быть описан следующей формулой:
Far = D*V (1)
Где Far – стоимость преодоления административных барьеров вследствие избыточного регулирования.
D – среднемесячный потенциальный доход организации (руб. в месяц)
V – время преодоления административного барьера (мес.)
Для частичного снижения доходности из-за негативного воздействия административных барьеров формула расчета стоимости преодоления их преодоления будет следующей:
Far = (D- DR)*V (2)
где DR – среднемесячный практически получаемый, сниженный из-за негативного воздействия административных барьеров, доход организации.
Необходимо учесть также, что во время преодоления административного барьера, даже если организация приостановила временно хозяйственную деятельность, у нее могут продолжаться обязательные платежи (арендная плата и т.д.), а также потенциально могут понадобиться дополнительные нехозяйственные (в том числе неформальные) расходы (обеспечение юридической поддержки и сопровождения, неформальные выплаты разного рода и т.д.)
Исходя из этого, финальные формулы (1,2) будут следующими:
Far = (D*V)+P+Z (3)
Far = ((D-DR) *V) +P+Z (4)
где P – обязательные платежи
Z – дополнительные нехозяйственные расходы
В случае если административный барьер носит непреодолимый характер и фактически блокирует (разрушает) деятельность негосударственного поставщика, то формула стоимостного выражения негативного влияния административных барьеров на деятельность по оказанию услуг данным поставщиком имеет следующий вид:
Far = (D*V)+P+Z+In (5)
где In – стоимость невозвращенных (не покрытых полученным доходом) затрат предыдущего периода, капитальных инвестиций, вложенных в организацию оказания услуг негосударственным поставщиком.
В случае если в структуре инвестиций имеются заемные средства, то в состав Р (обязательных платежей) должны быть включены проценты за пользование кредитом (займом) социального предпринимателя.
Изложенный подход к оценке стоимостных издержек негосударственных поставщиков, связанных с преодолением избыточного (неэффективного) административного регулирования может быть использован в ходе публичных консультаций для обоснования и разработки механизма оптимизации системы государственного регулирования деятельности негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере.
Потенциальные участники публичных консультаций, мероприятий по оценке регулирующего воздействия проектов НПА, оценке фактического воздействия и экспертизы действующих НПА, для выявления административных барьеров в деятельности негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере
Потенциальными участниками публичных консультаций и мероприятий
по выявлению административных барьеров в деятельности негосударственных поставщиков услуг в социальной сфере, на стадии проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов НПА, оценки фактического воздействия и экспертизы действующих НПА могут быть следующие категории юридических и физических лиц:
СО НКО, представители малого и среднего бизнеса, индивидуальные предприниматели, ведущие деятельность по оказанию услуг в социальной сфере, а также их объединения;
общественные объединения и некоммерческие организации, защищающие интересы групп населения – получателей услуг в социальной сфере;
общественные объединения, СО НКО, экспертные организации, имеющие опыт исследования, анализа и оценки административных барьеров в социальной сфере и в иных отраслях экономики; организации и объединения, защищающие права и интересы СО НКО, субъектов МСП.
Консультации, публичные слушания, экспертные дискуссии могут быть инициированы уполномоченными органами, а также региональными торгово-промышленными палатами и общественными палатами, в том числе проводиться
на площадках и при организационном содействии этих палат.
Учитывая долгосрочный характер государственных планов действий
по привлечению негосударственных поставщиков к оказанию услуг в социальной сфере, имеет смысл включить в соглашения регионального правительства с Торгово-промышленной палатой и Общественной палатой пункты о взаимодействии
в проведении мероприятий по выявлению и оценке административных барьеров
для СО НКО и МСП, ведущих данную деятельность.
Рекомендуется обратить внимание при формировании «панели участников публичных консультаций», что на протяжении длительного периода сформировался устойчивый спектр общественных объединений, некоммерческих организаций, постоянно вовлеченных в процессы обсуждения и принятия решений,
и, следовательно, обладающих необходимыми навыками и опытом.
К таким организациям относятся следующие некоммерческие институты:
организации, делегировавшие своих представителей в общественно-консультативные советы (общественные советы) при органах исполнительной власти, в том числе созданные в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации о порядке образования общественных советов
при федеральных министерствах и соответствующих НПА регионального и местного уровней;
организации – участники реализации мероприятий государственных (муниципальных) программ разного уровня, в том числе направившие своих представителей в научные, научно-экспертные, координационные и иные советы
по реализации региональных государственных и муниципальных программ;
устойчивые гражданские институты, репутация и опыт которых предполагает представление интересов определенных групп: региональные отделения Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата, члены Конфедерации обществ потребителей России и т.д. Эти организации постоянно участвуют в специализированных консультационных механизмах органов исполнительной власти, в рабочих группах по разработке нормативно-правовых актов, сами инициативно разрабатывают проекты законов, регламентов, инструкций и т.п.;
НКО, специализирующиеся на использовании и продвижении разных стратегий защиты общественных интересов:
потребители, экологи, объединения семей, организации территориального общественного самоуправления и другие, которые также занимаются целевым информированием и консультированием отдельных групп населения о житейских стратегиях взаимодействия гражданина с учреждениями и иными поставщиками услуг в социальной сфере, в том числе в наиболее проблемных для населения случаях;
представители независимых центров социально-экономического анализа, центры публичной политики и другие организации – подрядчики исполнения научно-исследовательских работ по вопросам реорганизации бюджетного сектора, государственного управления, проведения мониторинга условий для бизнеса и др.