Нужно ли разграничивать государственную собственность на землю?
Установлено, что разграничение государственной собственности на землю, направленное на формирование права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки, представляет собой длительный и дорогостоящий процесс, чреватый множеством проблем. Ниже мы попытаемся спрогнозировать некоторые последствия разграничения государственной собственности на землю, и, следовательно, выяснить необходимость и целесообразность проведения этого мероприятия.
Итак, представим себе, что публичные образования приобрели право собственности на земельные участки, основанное на разграничении государственной собственности на землю. В этом случае возникнут множество проблем, некоторые из которых можно спрогнозировать уже сейчас. Поэтому нелишним будет напомнить ряд принципиальных положений о праве собственности, закрепленные в Конституции и законодательстве РФ.
Самостоятельность управления собственностью
Возникновение права собственности одного публичного образования на большое количество таких особых объектов, как земельные участки, обуславливает необходимость управления ими. Под управлением собственностью следует понимать организационно-распорядительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, т.е. по реализации права собственности на земельные участки.
Например, чтобы реализовать право владения земельными участками, необходимо организовать их учет, право пользования земельными участками - проконтролировать выполнение обязательств по договорам аренды. Реализация права распоряжения земельными участками немыслима без подготовки проектов договоров, отвода земельных участков в натуре и т.д. В настоящее время, когда вся земля находится в неразграниченной государственной собственности и ведении органов местного самоуправления, эти действия выполняют территориальные органы Государственного комитета РФ по земельной политике, реализуя функции государственного управления земельными ресурсами.
|
|
Между тем, Конституция РФ закрепила принцип самостоятельности управления собственностью (п. "д" ст. 71, ч. 1 ст. 132), получивший развитие в действующем законодательстве (см., например, подп. 5 п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подп. "д" п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Земельный кодекс Российской Федерации также придерживается принципа самостоятельности и обособленности друг от друга публичных образований: органы государственной власти Российской Федерации получат право управлять и распоряжаться землями, находящимися в федеральной собственности, органы государственной власти субъектов РФ – землями, находящимися в их собственности, а органы местного самоуправления – землями, находящимися в муниципальной собственности (абз. 7 п. 1 ст. 3, п. 3 ст. 43, п. 5 ст. 44, п. 1 ст. 53).
|
|
Следовательно, после того, как Российская Федерация, каждый субъект Российской Федерации, каждое муниципальное образование станут собственниками земельных участков, им придется формировать собственные системы управления своей земельной собственностью: создавать новые специализированные органы и информационные системы, обучать кадры. Учитывая бедственное состояние бюджетов подавляющего числа субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, представляется весьма сомнительной их способность обеспечить реализацию конституционного принципа самостоятельности управления собственностью.
Кстати говоря, Земельный кодекс Российской Федерации должен вступить в силу с момента его официального опубликования, в том числе и новые положения об управлении и распоряжении земельной собственностью. Естественно, что необходимые экономические и правовые условия не будут созданы, поэтому указанные нормы попросту не будут применяться, что создаст правовой вакуум и породит незаконную и противоречивую правоприменительную практику.
Распоряжение собственностью по своему усмотрению и свобода договора
Данные положения, закрепленные в Гражданском кодексе РФ (ст.ст. 1, 209, 421 и др.), представляют собой основы гражданского законодательства. Их применение к праву собственности публичных образований на земельные участки в сочетании с российскими традициями абсолютизации права собственности также приведет к ряду негативных последствий.
Довольно высокая степень обособленности друг от друга муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и федерального центра еще более усилится, поскольку собственность на землю везде и всегда означала власть. Иначе говоря, разграничение государственной собственности на землю в условиях слабости федеральной власти неминуемо подхлестнет центробежные процессы, причем не только на региональном, но и на местном уровне.
|
|
Превратно понятая свобода договора приведет к бесконтрольной распродаже земельных участков. Не напрасно, очевидно, муниципальная собственность на земельные участки видится многим как экономическая панацея. С другой стороны, возможны необоснованные ограничения прав граждан и юридических лиц на приобретение земельных участков. Например, уже сегодня в Краснодарском крае не допускается продажа земельных участков юридическим лицам.
Передав земельные участки публичным образованиям бесплатно сегодня, завтра можно столкнуться с необходимостью выкупать их за плату. Предположим, что у Российской Федерации возникнет необходимость построить автомобильную или железную дорогу федерального значения. Сегодня пришлось бы изымать земельные участки и возмещать убытки только гражданам и юридическим лицам – собственникам земельных участков. Однако после разграничения государственной собственности на землю платить придется также и субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, по территории которых будет проложена дорога. Естественно, что сроки и стоимость строительства многократно возрастут.
Могут возникнуть проблемы с развитием населенных пунктов. Допустим, что городу для застройки потребуются земельные участки, находящиеся за пределами городской черты. В настоящее время эта проблема решается довольно просто – путем переноса городской черты. Однако после разграничения государственной собственности на землю это будет не просто территория, а собственность другого муниципального образования (района или волости). При этом возникнет вопрос, согласится ли район продать земельные участки городу, и если да, то по какой цене.