В условиях рыночных отношений ресурсное обоснование социальных программ приобретает новые черты и особенности по сравнению с директивным этапом управления экономикой. В то же время ресурсное обоснование социальных программ существенно отличается от обоснования экономических, научно-технических, экологических и других более “технократических” программ. Рассмотрим некоторые из указанных особенностей и различий.
1. Деятельность объектов социального программирования (социальных слоев и групп населения) в значительной мере носит труднопрогнозируемый, иррациональный характер. В результате не срабатывают закладываемые в программы другого типа критерии оптимальности, предусматривающие достижение заданных целей с наименьшими затратами. Такой подход, применяемый, в частности, в экономических программах позволяет строить различного рода экономико-математические модели, оптимизирующие расход отдельных видов ресурсов.
Однако разработчики социальных программ сталкиваются с проблемой нерационального расходования отдельных видов ресурсов вследствие сложной социально-психологической мотивации поведения лиц, охваченных социальными программами. Наиболее ярким примером в этой связи служат американские программы борьбы с бедностью, эффективность которых существенно снижается из-за ненадлежащего использования населением ресурсов программы (продажа выделяемых продовольственных талонов, растрата денежных пособий и т.п.). Поэтому чрезвычайно сложно точно обосновать объем ресурсов, необходимых для достижения поставленной цели.
2. Реализация социальных программ осуществляется в настоящее время в рамках многоукладной экономики. Хотя основная часть программных заданий охватывает учреждения государственного сектора, определенные задачи программ решаются силами негосударственных организаций и учреждений (как коммерческого, так и неприбыльного секторов) на основе различного рода федеральных и муниципальных заказов. Привлечение же к реализации социальных программ негосударственных организаций существенно повышает уровень неопределенности в части ценообразования на предоставляемые в рамках программы услуги и стабильности материально-технического снабжения из негосударственных источников. Кроме того, привлечение к реализации программы многочисленных исполнителей требует разработки жесткой системы стандартизации услуг. Однако проблема стандартизации услуг, особенно услуг социальных, является одной из наиболее трудноразрешимых проблем. В настоящее время она решается в основном путем сертификации и лицензирования деятельности организаций и учреждений социальной сферы, осуществляющих ту или иную деятельность. Причем критериями предоставления сертификатов и лицензий априорно являются квалификация и опыт работы персонала, наличие и состояние имеющейся у организации материально-технической базы, финансовые возможности организации (выражающиеся в способности заплатить регистрационные или лицензионные сборы), наличие сложившихся связей в области материально-технического снабжения. В процессе работы организации или учреждения к вышеперечисленным критериям добавляются такие, как соблюдение налоговых и финансовых норм и правил, отсутствие претензий со стороны клиентов к качеству работы и некоторые другие критерии.
Разработка стандартов качества социальных услуг позволит объективнее оценить потенциальные возможности организаций и учреждений различных форм собственности, претендующих на включение в качестве исполнителей в социальные программы. Повышение же уровня соревновательности между потенциальными исполнителями, безусловно, благотворно скажется на сроках и вероятности достижения поставленных в программе целей, на эффективности использования выделяемых на программы ресурсов.
3. Ресурсное обеспечение социальных программ требует четкой нормативной базы. Следует отметить, что в предыдущие десятилетия была разработана чрезвычайно подробная система норм и нормативов, охватывающая практически все стороны экономической и социальной жизни общества. Данные нормы и нормативы не только обосновывали расходование различных видов ресурсов для достижения плановых целей, но и были положены в основу разработки целевого блока планов. При этом целая группа норм и нормативов охватывала социальную сферу жизни общества, регламентируя как условия социальной деятельности, так и саму деятельность.
В условиях рыночной экономики встает задача определения, какие из норм и нормативов должны применяться при разработке социальных программ. Нужно отметить, что это весьма противоречивая задача.
С одной стороны, посттоталитарное общество сознательно сложило с себя функции регламентирования многих сторон социальной жизнедеятельности людей. Тем самым, отпадает необходимость в нормировании данных видов деятельности, исчезает понятие рационализации потребительского поведения как в части продовольственных и непродовольственных товаров, так и социальных услуг.
С другой стороны, даже отказавшись от излишнего патернализма, общество вынуждено брать на себя поддержание определенной социальной стабильности путем недопущения массового обнищания. Поэтому оно вынуждено устанавливать нормы минимального потребления жизненно важных продуктов питания и непродовольственных товаров и на этой основе разрабатывать нормативные размеры минимальных пенсий, пособий и заработной платы. Именно подобного рода нормы используются при разработке социальных программ, призванных решать наиболее острые социальные проблемы страны и регионов.
Таким образом, в рамках социального программирования сохраняются, пусть и в специфическом виде, социальные нормативы, регламентирующие саму деятельность людей.
Еще более широкое применение находят в социальных программах нормативы, регламентирующие условия деятельности людей. Дело в том, что отказавшись от тотального огосударствления социальной сферы, общество вынуждено сохранять достаточно высокую степень государственной поддержки практически всем отраслям социальной сферы. Обоснование величины ресурсов, необходимых для осуществления такой поддержки, осуществляется с помощью нормативов условий деятельности людей. Эти нормативы представляют собой, прежде всего, ресурсные нормативы, устанавливающие удельные расходы отдельных видов ресурсов. В условиях чрезвычайно широкой хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных организаций и учреждений ресурсные нормативы обусловливают в основном размеры выделения финансовых ресурсов из бюджетов различного уровня. На основе установленных вышестоящими органами финансовых нормативов деятельности организации и учреждения самостоятельно определяют внутренние нормы и нормативы расходования всех видов материальных ресурсов, а также организационно-экономические нормы и нормативы деятельности.
Необходимо подчеркнуть тесную взаимосвязь между финансовыми нормативами деятельности организаций и учреждений социальной сферы и социальными нормативами, регулирующими условия жизнедеятельности людей. Устанавливая программные нормативы медицинского обслуживания, образовательных и культурных услуг и тому подобных социальных услуг, общество тем самым берет на себя обязательства соответствующего финансового обеспечения.
Но именно здесь рождаются определенные методические проблемы, связанные с отсутствием четких критериев расчета финансовых потребностей отдельных отраслей социальной сферы.
Как известно, существуют два основных метода разработки нормативов: отчетно-статистический и расчетно-аналитический. Первый из них состоит в определении значений нормативов на основе обработки отчетно-статистической информации, выявлении тенденций, которые носят характер статистической закономерности. Второй метод предполагает установление причинно-следственных связей, их количественную оценку и на этой основе определение нормативного значения исследуемого показателя.
В рамках социального программирования использование обоих методов имеет ряд недостатков. Так, характер и содержание процесса, отражаемого нормируемым показателем, чрезвычайно затрудняют использование отчетно-статистического метода ввиду крайней необоснованности и неточности получаемых оценок. С другой стороны, препятствием для использования расчетно-аналитического метода нормирования является невыполнение ряда его требований:
во-первых, недостаточная информационная база по детерминирующим исследуемый показатель факторам; во-вторых, невозможность выделения и формализации детерминирующих факторов.
В результате указанных, а также некоторых других трудностей, нормативная база социального программирования носит весьма неудовлетворительный характер. Положение усугубляется необходимостью учета в финансовых нормативах с помощью индексации инфляционных процессов.
4. Определение величины ресурсов, необходимых для реализации программ, в значительной степени связано с процессом прогнозирования как самих тенденций социального развития, так и взаимосвязанных с ними организационно-экономических и научно-технических процессов. Поэтому, если в обществе наблюдается неопределенность социально-экономического развития, вызванная, например, политической нестабильностью, то становится весьма затруднительным прогнозировать необходимый объем программных ресурсов.
При расчете финансовых ресурсов, направленных на реализацию социальных программ, важное значение играет разделение функций между субъектами власти различного уровня.
В США существует сложная, постоянно меняющаяся система финансирования различных социальных программ. Так, часть программ (например, программы страхования по старости и нетрудоспособности) финансируется за счет федеральных налогов, другие программы (выдача продовольственных талонов) - за счет федерального бюджета, третьи- например, программа помощи неполноценным семьям с детьми и программа оказания медицинской помощи лицам, имеющим низкий доход- из федерального, штатных и местных бюджетов1. Если рассмотреть такую группу американских социальных программ как программы государственной помощи, то можно увидеть, что в начале 90-х годов примерно 73 - 75 % средств предоставляло на эти цели федеральное правительство. По программам же социального страхования федеральное правительство финансирует практически все расходы.
Важнейшим этапом расчета необходимого для выполнения программы ресурсного обеспечения является составление бюджета. В рамках бюджета программы производится расчет объема затрат и распределение по исполнителям ресурсов, необходимых для достижения целей