Основным программно-целевым методом управления социальной сферой является социальное программирование.
Социальное программирование представляет собой форму системного перераспределения ресурсов на основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использования данных ресурсов для решения конкретных социальных задач.
Отличие социального программирования от социального планирования как составной части директивного социально-экономического планирования состоит в том, что, если последнее охватывало всю социальную сферу, то социальное программирование имеет дело лишь с ограниченным количеством первоочередных социальных проблем.
От непрограммных мероприятий по регулированию социального развития, осуществляемых в условиях рыночной экономики, социальное программирование отличает системный характер, позволяющий четко структурировать проблему, определить возможные сроки ее решения и установить четкие критерии степени достижения желаемого результата.
Кроме того, важной чертой социального программирования является четкое определение адресата получения ресурсов и государственных органов, ответственных не только за распределение ресурсов, но и в целом за решение проблемы.
Значение социальных программ для государственного регулирования заключается, во-первых, в возможности для управляющего органа добиться значительной концентрации ресурсов именно в рамках программного решения отдельной социальной проблемы. Острота социальной проблемы предопределяет повышенное общественное внимание к ее решению и позволяет управляющему органу, а иногда и просто вынуждает его, направить большее количество ресурсов на данную цель. Однако традиционные методы государственного регулирования оказываются менее эффективными, поскольку именно программирование предусматривает наличие жесткой триады “цель -ресурсы (мероприятия)-результат”.
Во-вторых, программирование позволяет привлечь для решения проблемы на системной основе новые, нетрадиционные виды ресурсов, прежде всего организационные. Можно сказать, что концентрация организационных ресурсов в виде взаимосвязанной системы мероприятий, форм их контроля, способов стимулирования и подстраховки в случае возникновения трудностей с реализацией программных задач является основным достоинством программного метода управления.
В-третьих, программирование представляет собой более целенаправленный метод, более “заостренный” подход к управлению социальными объектами, нежели централизованное директивное планирование. В отличие от последнего, программирование не претендует на тотальный охват социальной сферы. (Хотя предлагаемые некоторыми авторами сверхкрупные межотраслевые программы типа целевой программы повышения уровня жизни населения означали было по существу возвращение к директивному управлению и планированию под вывеской программного подхода.)
В то же время социальные программы по сравнению с индикативным методом планирования развития социальной сферы выступают в качестве более жесткого распределительного инструментария. Там, где рекомендательные функции индикативных планов оказываются недостаточными, в действие вступают меры активного государственного распределения и перераспределения финансовых и материальных ресурсов. Поэтому, в случае обострения практически любой социальной проблемы, руководящие органы стремятся взять в свои руки все рычаги прямого вмешательства в ход решения данной проблемы, игнорируя подчас более тонкие, косвенные методы регулирования, не заботясь о поиске новых, нетрадиционных путей выхода из трудной социальной ситуации, а то и просто не обращая внимания на первопричину данной социальной проблемы.
Поскольку социальное программирование есть способ воздействия на решение определенных социальных проблем, рассмотрим, какие группы проблем могут решаться данным способом.
1. Крупные межотраслевые проблемы, требующие ломки традиционных схем управления отраслями и сферами народного хозяйства. Данный критерий был наиболее распространенным в рамках централизованного директивного планирования, когда министерские барьеры становились практически непреодолимой преградой для осуществления совместных, целенаправленных действий организациями и учреждениями различной ведомственной подчиненности.
2. Крупные межрегиональные проблемы, требующие координации усилий множества территориальных и отраслевых субъектов управления. Этот критерий приобретает особое значение по мере делегирования федеральными органами власти целого ряда функций по управлению социальной сферой субъектам федерации. В результате значительная часть ресурсов, необходимых для решения подобных проблем, оказывается в распоряжении территориальных органов управления. Федеральные же органы в такой ситуации могут, во-первых, выделять федеральные ресурсы, а, во-вторых, по согласованию с субъектами федерации, координировать выделение местных ресурсов. Примером подобной межрегиональной проблемы, решаемой с помощью федеральной социальной программы, является проблема беженцев и перемещенных лиц.
3. Социальные проблемы, связанные с изменением отношений собственности, со сменой экономического строя. Как показывает российский опыт, недооценка подобных проблем ведет к серьезным политическим последствиям, обусловливая неприятие социально-экономических реформ значительными слоями общества. К числу проблем, которые необходимо решать с помощью активного государственного вмешательства, включая разработку и реализацию целевых социальных программ, относятся такие, как проблема адаптации различных групп и слоев населения к рыночным отношениям; проблемы занятости, переквалификации и трудоустройства работников, вытесняемых из сферы производства; социальные проблемы, связанные с приватизацией и сменой форм собственности предприятий и организаций.
4. Социальные проблемы, напрямую обусловленные политическими действиями правящей элиты. Руководящие структуры должны четко представлять, что, принимая те или иные политические решения, они должны прогнозировать все негативные социальные процессы и предпринимать опережающие действия, чтобы снизить остроту возникающих проблем. К подобным российским проблемам последних лет можно отнести уже упоминавшуюся проблему беженцев, проблему обустройства офицеров и их семей, ранее служивших в Восточной Европе и в странах ближнего зарубежья, и ряд других.
5. Социальные проблемы, нерешенность которых в настоящее время порождает значительные трудности и последствия в ближайшей и в более отдаленной перспективе. Такие проблемы характеризуются так называемым мультипликативным эффектом, когда негативные симптомы нерешенной проблемы нарастают в быстрой прогрессии. К их числу относится большинство социально-экологических проблем; ряд социально-демографических проблем, связанных с повышением детской заболеваемости и смертности; проблема распространения СПИДа и тому подобное. Повторим, что некоторые из этих проблем в настоящее время не “полыхают”, а только “тлеют”, но на самом деле такое “тление” является “горением бикфордова шнура”.
6. Проблемы, носящие экстремальный, чрезвычайный характер, требующие быстрого маневра ресурсами с преодолением ведомственных и территориальных барьеров. К таким проблемам относятся социальные проблемы, вызванные стихийными бедствиями, катастрофами, военными конфликтами. Отличительной особенностью подобных проблем является полная социальная незащищенность жертв такого рода трагедий, что обусловливает необходимость активного государственного вмешательства, особенно на первых этапах ликвидации последствий. Однако в последующем программы помощи данным группам населения из чисто социальных превращаются в социально-экономические, т.е. предусматривающие комплекс мер по восстановлению экономики и ускорению социально-экономического развития.
Иными словами, задача государства состоит в том, чтобы программными методами способствовать переходу указанных групп населения к активной экономической жизни и самообеспечению.
7. Социальные проблемы, влияющие на производительность труда, в целом на эффективность производства. В недавнем прошлом именно такого рода проблемы (например, ликвидации ручного труда; адаптации на производстве молодых работников и т.п.) являлись объектом пристального внимания со стороны государства, стремившегося данным способом решать ряд коренных противоречий, присущих директивно управляемой экономике. В настоящее время, по мере “ухода” государства от прямого вмешательства во внутрипроизводственные процессы, данные социальные проблемы отошли с точки зрения государственных органов управления на второй план. По существу решение этих социальных проблем было возложено на новых владельцев предприятий и организаций, что безусловно усугубило остроту данных проблем. Но, в условиях резкого падения инвестиционной активности, государство вынуждено брать на себя решения по крайней мере части социальных проблем на производстве, например, связанных с конверсией военно-промышленного комплекса. Решение же указанных проблем наиболее целесообразно осуществлять на основе программно-целевых методов.
8. Проблемы, обусловленные физиологическими особенностями отдельных групп населения, вызывающими в свою очередь их социальную неустроенность. К числу таких проблем относятся проблемы физической и психической инвалидности различного происхождения (инвалидность с детства, производственный травматизм, ранения, по старости). Следует отметить, что в последние десятилетия данные проблемы являлись объектом активных государственных действий практически во всех развитых странах. Поэтому накоплен огромный мировой опыт решения на основе программных методов социальных проблем, обусловленных инвалидностью.
9. Проблемы, связанные с нехваткой ресурсов для нормального функционирования и развития у отдельных отраслей социальной сферы. Строго говоря, данные проблемы являются вторичными по отношению к проблемам низкой платежеспособности отдельных групп населения и признаваемой государством социальной важности деятельности данных отраслей социальной сферы. Отсюда возникают программы поддержки отдельных отраслей социальной сферы, обеспечивающие бесплатный или льготный характер предоставления ими услуг. Это создает более благоприятные условия жизнедеятельности для социально уязвимых групп населения.
Даже краткий перечень потенциальных объектов программного регулирования показывает, что определение их круга в конкретном случае в органах власти каждого уровня представляется весьма непростым делом.
Вопросы для самопроверки
1. Почему необходимо законодательное утверждение социальных программ?
2. Каковы основные достоинства программного метода управления?
3. Чем отличаются социальные программы от индикативных планов?
4. Почему с помощью программных методов должны решаться социальные проблемы с мультипликативным эффектом?
5. Какова основная социальная задача, стоящая перед государством, в рамках программ, нацеленных на преодоление последствий экстремальных ситуаций?