Авторы:
С. А. Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - Института) - Предисловие, гл. 1, 7 ГрК РФ, ст. 1, 7 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации";
Е. А. Галиновская, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института -гл. 3, 5 ГрК РФ, ст. 4, 9, 16, 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации";
Н. А. Игнатюк, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института - гл. 2 ГрК РФ, ст. 8, 10, 13, 14 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации";
Е. Л. Минина, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института - гл. 8, 9 ГрК РФ;
Н. В. Кичигин, кандидат юридических наук, научный сотрудник Института - гл. 4 ГрК РФ, ст. 2, 3, 5, 6, 11, 12, 15, 18 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации";
Е. Л. Ковалева, кандидат юридических наук, специалист-эксперт Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, доцент Российской академии правосудия - гл. 6 ГрК РФ.
Руководитель авторского коллектива, ответственный редактор С. А. Боголюбов.
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская, Н. А. Игнатюк [и др.]; отв. ред. С. А. Боголюбов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 456 с.
В настоящем постатейном Комментарии к Градостроительному кодексу Российской Федерации рассмотрены вопросы правового регулирования градостроительной деятельности с учетом действующего земельного, экологического, административного и иных отраслей законодательства.
Комментарий рассчитан на широкий круг читателей: сотрудников федеральных, региональных и муниципальных органов архитектуры и градостроительства, работников проектных, строительных организаций, юристов, преподавателей, студентов и аспирантов юридических вузов, граждан, интересующихся вопросами правового регулирования градостроительной деятельности. Комментарий подготовлен с учетом последних изменений в действующем законодательстве.
© Коллектив авторов, 2007
© ООО "Издательство Проспект", 2007
ПРЕДИСЛОВИЕ
Вниманию читателей, правоприменителей предлагается правовой научно-практический постатейный Комментарий к новому Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и к Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", подписанному Президентом РФ 29 декабря 2004 г. Данные правовые документы заменили собой ГрК РФ 1998 г.
Работа направлена на объяснение и толкование основных институтов и норм ГрК РФ и иных актов законодательства о градостроительной деятельности, облегчение пользования их положениями и предписаниями. Используются и приводятся извлечения из других федеральных законов, регулирующих комментируемые или смежные отношения. Указываются научная, комментаторская и иная литература, другие источники, которые позволят лучше понимать замысел законодателя и способствовать надлежащему правоприменению.
Немаловажным представляется разграничение и уяснение отраслей и актов российского законодательства и норм права, регулирующих градостроительную деятельность, т. е. отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.
Комплексный характер законодательства о градостроительстве обусловливается включением в него норм экологического (природоохранного, природоресурсного) права, муниципального, конституционного, административного, гражданского, финансового отраслей права, причудливо переплетающихся и взаимодействующих между собой при регулировании градостроительных отношений. Издание призвано помочь в выборе соответствующих правовых норм и институтов при определении регулирования тех или иных явлений и действий.
Правовой характер Комментария предполагает его легальную, юридическую направленность, опору на нормативные правовые, в том числе подзаконные, акты, на правовые исследования и судебную, арбитражную практику. Это не исключает других комментариев к ГрК РФ с уклоном на архитектурно-строительные аспекты.
Известно, что комментарии в отличие от обязательности и категоричности законов обладают лишь рекомендательной силой, зависящей от мотивировки и информационного объема написанного, силы аргументации текста, авторитета авторов. Не исключено, что определенный период применения ГрК РФ и принятие в соответствии с ним других актов, приведение в соответствие с ним других законов и иных актов и их последующее исполнение обусловят более развернутый Комментарий к новому ГрК РФ.
Авторами и составителями данного издания являются в основном сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, принимавшие непосредственное участие в подготовке и обсуждении проекта ГрК РФ. Именно поэтому им удалось подробно и профессионально прокомментировать его новеллы, предписания, требования.
Авторы старались не критиковать закон и не акцентировать внимание на его дискуссионных вопросах, а конструктивно разъяснить его потенциал в деле наведения правопорядка при осуществлении градостроительной деятельности. Хочется надеяться, что Комментарий окажет в этом помощь, а все возможные замечания и предложения будут содействовать его новым изданиям.
Комментарий подготовлен с учетом последних изменений в градостроительном законодательстве. При подготовке Комментария использовано законодательство Российской Федерации по состоянию на июнь 2006 г.
Руководитель авторского коллектива - заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов
Июнь 2006 г.
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ,
от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ,
от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ)
Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г.
Одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г.
Глава 1. Общие положения
Комментарий к статье 1.
Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
В последнее время многие федеральные законы содержат статью с разъяснением и толкованием терминов и понятий, часто употребляемых в законе. Десятки понятий получают свое закрепление в Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления", "О животном мире", в Водном кодексе РФ; а в Гражданском, Земельном, Трудовом, Уголовном кодексах отдельной статьи с основными понятиями не предусматривается - они раскрываются в самом тексте этих федеральных законов.
Градостроительный кодекс РФ избрал смешанный путь - отдельную статью с основными понятиями, используемыми в Кодексе, и их развитие по ходу изложения предписаний путем перечисления составляющих документов, раскрытия их содержания, обозначения целей введения данного понятия и полномочий, прав и обязанностей по подготовке соответствующего ему набора документов. Нет ни одного понятия, предусмотренного ст. 1 ГрК РФ, которое не получило бы правового наполнения в последующих статьях ГрК РФ.
По поводу понятий и терминов существует немало словарей, учебных пособий, энциклопедий и справочников, отражающих научные и практические дискуссии и мнения их авторов вокруг обсуждаемых явлений и предметов, но все они носят рекомендательный, спорный, т. е. необязательный, характер, характеризуют направления и части общественного мнения.
Понятия, утвержденные законом, расшифрованные в его тексте с помощью предписаний, получают обязательный для исполнения характер на всей территории России для всех правоприменителей всех нормативных актов, участвующих в регулировании градостроительных отношений.
Комментарий к статье 2.
Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности
Принципы - основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства. Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного Кодекса, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей области.
Предусмотренные ст. 2 ГрК РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений. Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.
1. Понятие устойчивого развития раскрывается в п. 3 ст. 1. Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад, и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г., устойчивое развитие получило в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Йоханнесбурге в 2002 г.
Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия.
Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности.
2. Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение, и в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом месте по отношению к экологическим.
В комментируемом пункте ст. 2 ГрК РФ обращает внимание возможность и необходимость учета "и иных факторов". Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные другими пунктами данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов формулируется и решается по-разному перечень как факторов, так и принципов осуществления той или иной деятельности.
3. Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, получивших инвалидность вследствие трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др., является проявлением учета социального фактора, предусмотренного п. 2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен быть обеспечен для всех категорий граждан, но доступ для инвалидов вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.
Правовое наполнение данного пункта предусматривается Федеральными законами "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. N 181, "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”" от 22 августа 2004 г. N 122, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.
4. Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в пп. 2 и 8 ст. 1 ГрК РФ. Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных Законом и иными актами документов указанные в комментируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными*.
________________
* См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.
5. Участие граждан базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование*.
________________
* См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000.
В соответствии с нормами Федерального закона "Об общественных объединениях" 1995 г. партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами*.
________________
* См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / под ред. В. В. Лапаевой. М., 2000.
Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется ее информационным обеспечением (см. ст. 56-57 гл. 7 ГрК РФ "Информационное обеспечение градостроительной деятельности" и комментарии к ним).
Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным cпособом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (согласно ему к засекреченным сведениям не может относиться информация об экологии, угрозах здоровью, нарушениях прав и свобод граждан).
Эти принципы реализуются в нормах Федеральных законов "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ и "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г. N 113*.
________________
* См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / под ред. А. И. Бедрицкого, рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в Москве 25 июня 1997 г. принят Закон "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве".
6. В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). Сопоставление с п. 11 комментируемой статьи ГрК РФ свидетельствует о том, что в п. 6 подразумевается перечень субъектов - органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека.
Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье право граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха.
Предлагаемые характеристики соответствуют ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, законодательством о здравоохранении.
В ходе административной реформы Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649, Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122 и от декабря 2004 г. осуществляется разграничение градостроительных и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
При этом повышается роль органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению, способных учесть его мнение в ходе градостроительной деятельности*.
________________
* Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.
7. В этом пункте конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению. Теперь они должны приниматься самими изготовителями продукции и услуг и саморегулируемыми организациями.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях - указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Целями принятия технических регламентов являются:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами техническими регламентами устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.
Федеральным законом "О техническом регулировании" предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.
8. Здесь осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и требований, предусмотренных предыдущими принципами законодательства о градостроительной деятельности. Значительная часть указанных здесь требований излагается в Федеральных законах "О безопасности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", О безопасности гидротехнических сооружений", "О борьбе с терроризмом","О противодействии экстремистской деятельности", в иных федеральных законах, в Положении о МЧС России и других министерствах, а также в положениях о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в других подзаконных актах.
9. Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности делятся на:
1) общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);
2) требования в области охраны окружающей среды:
а) при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 35);
б) при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36);
в) при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37);
г) при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38);
д) при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39);
е) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст. 40, 41);
ж) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений; при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст. 44, 45);
з) при обращении с отходами производства и потребления; при установлении защитных и охранных зон (ст. 51, 52) от негативного биологического (от разведения растений, животных, микроорганизмов) и физического (от шума, вибрации, электрических и магнитных полей) воздействий (ст. 50, 55).
Под экологической безопасностью согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Многими учеными видится синонимический ряд между понятиями "экологическая безопасность" и "охрана окружающей среды", хотя в ст. 72 Конституции РФ они используются порознь*.
________________
* См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / под ред. А. И. Бедрицкого, рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.
10. Одним из достоинств нового ГрК РФ является его направленность на сохранение культурного наследия и обеспечение благоприятных природных условий жизни.
Объекты культурного наследия могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования. Установление их статуса может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.
Соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия предусматривается Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73 "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации"*.
________________
* СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.
Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 95 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) учреждаются государственные природные заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, природные и дендрологические парки, ботанические сады, где запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория*. В ряде субъектов РФ и городских мегаполисов действуют свои законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.
________________
* См.: Степаницкий В. Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 1999.
В соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" вокруг них создаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в составе трех зон. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
11. Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл. 8 "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности" (ст. 58-62) ГрК РФ (см. комментарии к ней) и другие нормы ГрК РФ.
Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только ГрК РФ, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).
Так, Градостроительным кодексом Ленинградской области 1998 г. предусматриваются обязанности собственника недвижимости получать в порядке, установленном правилами градостроительного регулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строительно-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.
12. Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Возмещение вреда предусматривается ст. 59 и 60 ГрК РФ (см. комментарии к ним).
Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются ст. 1064 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Гражданским кодексом РФ, регулирующим имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст. 1065-1083), возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. 1084- 1094), возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. 1095-1098), компенсации морального вреда (ст. 1099-1101).
Комментарий к статье 3.
Законодательство о градостроительной деятельности
1. Под нормативными правовыми актами понимаются принимаемые в пределах компетенции уполномоченными государственными, муниципальными и иными органами документы, содержащие обязательные для применения и исполнения гражданами и юридическими лицами общие (неперсонифицированные) правила поведения (нормы), рассчитанные на неопределенное количество случаев и не исчерпывающиеся исполнением. В отличие от нормативных актов индивидуальные акты не содержат норм - общих правил поведения.
К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты президентов, глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
2-3. Все федеральные законы имеют равную силу и не должны по своей силе отличаться друг от друга, что определяется общепризнанными принципами права и подтверждено постановлением Конституционного Суда РФ по вопросу приоритетности и верховенства Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Однако в определенной (почти в каждой) сфере общественных отношений, как правило, принимается и действует головной закон, обладающий верховенством в этой сфере общественных отношений: все остальные принимаемые в этой сфере акты не могут противоречить ему, т. е. должны ему соответствовать в интересах выстраивания иерархии актов, их координации между собой, обеспечения единого правопонимания и соответствующего правопорядка.
Таким головным актом в законодательстве о градостроительной деятельности является ГрК РФ, которому не могут по вопросам градостроительной деятельности противоречить все нормативные правовые акты, предусмотренные ч. 1 и 4 комментируемой статьи.
4. В муниципальных образованиях по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Согласно ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования; 3) правовые акты:
а) главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;
б) постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;
в) распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются локальные акты, не входящие в законодательство, но составляющие вместе с другими указанными выше нормативными правовыми актами нормативно-правовую базу - иерархию нормативных правовых актов градостроительной деятельности.
Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается ГрК РФ и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, регулирующими градостроительные отношения (ст. 8 ГрК РФ).
Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Ратификация международных договоров, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляется Государственной Думой РФ, а координатором их выполнения становится МИД РФ.
Комментарий к статье 4.
Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности
1. Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования, объекта капитального строительства раскрываются в ст. 1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч. 1 комментируемой статьи, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ - 41-42, 45, 46-48 и др.
У каждого закона должен быть определен предмет его регулирования, т. е. общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, российским законодательством предусматриваются земельные, водные, лесные, жилищные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.
Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст. 3 ГрК РФ в области градостроительной деятельности, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.
Обращает на себя внимание, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 210 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" ч. 1 ст. 4 после слов: "их реконструкции" дополнена словами: ", а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов".
Это обусловлено тем, что проведение капитального ремонта по своим пос