Система бюджетного финансирования обеспечивает финансирование образовательных учреждений, в то время как основанием оценки качества образования являются условия, обеспечивающие эффективную разработку и реализацию образовательных программ. Этот механизм финансирования с точки зрения качества образовательной услуги и образовательной программы изначально не учитывает эффективность вложения и бюджетных, и внебюджетных средств, а значит, исключает ответственность образовательного учреждения за качество образования и возможность адекватного бюджетного финансирования образовательной услуги.
Ситуация контроля за расходованием бюджетных средств в образовательных учреждениях через финансирование учреждений по отдельным бюджетным кодам является тотальной, но не эффективной. Создается иллюзия, что руководство школы поставлено в ответственную ситуацию, когда нецелевое расходование бюджетных средств пресекается и за счет этого эффективность расходования средств увеличивается. Идет именно расходование средств, а не эффективное, выгодное их использование и понятно не инвестирование. Очевидно, что инвестиции в образовательную сферу невозможны до тех пор, пока образовательное учреждение находится в ситуации безответственности за качество результата.
Указанные особенности современной российской системы финансирования образовательных учреждений убеждает в правомерности тезиса о необходимости формирования других механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования образования, такой схемы финансирования, позволяющей аккумулировать финансы, которые на данный момент разведены по отдельным бюджетным кодам. Их следует направлять на создание и реализацию конкретных образовательных программ в образовательных учреждениях. Тогда возможен переход от потребительской позиции учреждения и его руководителя к ответственной эффективной самостоятельности. Такой подход направлен на создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения и бюджетных, и внебюджетных средств.
Пока же в наличие такая ситуация, когда привлекать внебюджетные средства в муниципальное образовательное учреждение невыгодно. Существующий механизм расходования внебюджетных средств создает препятствия в повышении эффективности инвестиций в образовательную сферу. Согласно требованиям бюджетного кодекса все внебюджетные средства образовательных учреждений должны сначала поступать в «вышестоящий» бюджет, чтобы потом вернуться (или не вернуться) в образовательное учреждение в зависимости от решения чиновников. Такая схема расходования внебюджетных средств копирует систему бюджетного финансирования школ по бюджетным кодам, и лишает школы финансовой, хозяйственной самостоятельности, не позволяет принимать эффективные самостоятельные решения в профессиональных вопросах.
Таким образом, согласно бюджетному кодексу образовательные учреждения вынуждены перечислять в бюджет все внебюджетные средства, а уже потом по той же схеме получать (или не получать) их обратно. Фактически не происходит финансирование образования исходя из реальных потребностей, не происходит полного покрытия расходов на создание и реализацию образовательной программы ни за счет бюджетных, ни за счет внебюджетных средств. Средства, по некоторым кодам избыточные, не могут покрыть недостающие финансовые вложения и в силу несоразмерности, и в силу неподвижности и зависимости от чиновников.
Решение проблемы возможно через создание модели новой организационно-правовой формы образовательного учреждения, позволяющей повысить эффективность использования бюджетных средств путем усиления ориентации учреждения на потребности населения.
Еще одной формой работы является создание попечительских Советов при образовательных учреждениях, которые напрямую работают с родителями по внебюджетным источникам средств. - например Гимназия 140 г. Омска.
Другой формой может стать привлечение инвестиций в сферу образования и расширение источников финансирования текущей деятельности муниципальных образовательных организаций, создание благоприятных условий для решения задачи оптимизации численности и состава ее работников, создание более четких условий для соучастия населения в оплате образовательных услуг. Речь идет о создании автономных образовательных учреждений. В настоящее время переход к такой организационно-правовой форме осуществляют те образовательные учреждения, которые исчерпали имеющийся ресурс, и представляют своё дальнейшее существование на такой основе. При смене типа учреждения автономное учреждение осуществляет владение имуществом на правах оперативного управления, самостоятельно распоряжается иным имуществом, приобретенным на доходы от собственной деятельности. Доходы поступают в его самостоятельное распоряжение и используются для достижения целей.
Следует отметить, что в данном случае становится достаточно прозрачным механизм формирования заказа для муниципального автономного образовательного учреждения. Окончательное формирование заказа происходит на уровне учредителя, что дает существенное преимущество: в рамках муниципалитета более ясно просматриваются перспективы рынка труда, что значительно повысит как отдачу предлагаемых муниципальным автономным образовательным учреждением образовательных программ, так и их востребованность на рынке образовательных услуг.
Перед принятием такого ответственного решения проводят анализ сильных и слабых сторон учреждения, в результате которого стоит выяснить:
. Сильные стороны образовательного учреждения: наличие внутришкольной нормативно-правовой базы деятельности прогимназии, долговременное конкурентное преимущество в качественной подготовке учащихся, наличие высокопрофессионального коллектива педагогов дошкольного и начального образования, наличие апробированных авторских программ, широкий спектр дополнительных образовательных услуг, качество научно-методической работы, регулярное повышение квалификации педагогических кадров, опыт грантовой, проектной, экспериментальной работы. Наличие сплоченного коллектива единомышленников, работоспособность коллектива, организация на базе учреждения общественно-государственных институтов управления (управляющий совет, попечительский совет), взаимодействие и сотрудничество с вузами, другими образовательными учреждениями и общественными организациями. Отметим, что прогимназия раздельного обучения в форме комплекса школа - сад на сегодняшний день является единственной в республике.
Вышеперечисленные преимущества дают возможность грамотного продвижения образовательных услуг для педагогического сообщества: это распространение педагогического опыта в виде методических материалов, проведение семинаров, мастер-классов (выездных, на базе прогимназии), методических конференций. Новые возможности на рынке для нашей школы - применение IT-технологий для организации дистанционного обучения педагогов. Основной слабой стороной учреждения является его значительная удаленность от города.
Комбинация сильных и слабых сторон позволяет принять правильное в данной ситуации решение в пользу перехода образовательного учреждения в автономное учреждение. Как и при всяком начинании, переход в новый статус сопряжен с определенными рисками.
Это риск быть подвергнутым многочисленным проверкам со стороны контролирующих органов, проверяющих деятельность учебных заведений на предмет обоснованности привлечения дополнительной финансовой прибыли и ее эффективного расходования. Есть доля рисков, связанных с уменьшением объемов бюджетного финансирования. Риски возникают и тогда, когда появляется необходимость самостоятельно взаимодействовать с кредитными организациями, а ограниченность полномочий руководителя и отсутствие субсидиарной ответственности учредителя не позволяют принимать решения по крупным сделкам. Определенные риски связаны с увеличением документооборота, ужесточением требований к отчетности и публичности отчета, с необходимостью ежегодного получения аудиторского заключения.
Вместе с тем названные риски не носят исключительного характера, при переходе в муниципальное автономное образовательное учреждение конкурентное преимущество может быть использовано в освоении неохваченных перспективных рынков или новых сегментов рынка.
В связи с этим началось активное сотрудничество с другими субъектами Федерации, имеющими опыт создания рынка образовательных услуг, в котором участвуют образовательные учреждения различных форм собственности.
В настоящее время в автономных образовательных учреждениях накоплен достаточно большой опыт оказания платных, безвозмездных (на грантовой основе) услуг разным категориям населения (детям, педагогам ДОУ, педагогам начальных школ, психологам, управленцам системы образования, родителям, студентам). Переход в автономное образовательное учреждение не только не снижает качество предоставляемых услуг, но во многом способствовал повышению конкурентного преимущества, а именно:
- известности и авторитета учреждения;
- появлению возможности наращивания базового пакета образовательных услуг;
- формированию коллектива профессионалов, способных гибко реагировать на возникающие запросы в области образовательных услуг;
- эффективности и производительности процессов оказания услуг, подтвержденных системой мониторинга качества оказания услуг;
- сформированностью пакета нормативных документов и соответствующих лицензий.
Таким образом, можно сделать вывод, что альтернативный вариант механизма финансирования имеет место быть и необходим для развития. Так, исходя из сравнительной характеристики муниципального бюджетного образовательного учреждения и муниципального автономного прослеживается достаточно большое преимущество второго по сравнению с первым. Следует отметить, что становится прозрачным механизм формирования задания для муниципального автономного образовательного учреждения, что дает существенное преимущество; а именно: в рамках муниципалитета более ясно просматриваются перспективы рынка труда, что значительно повысит как эффективность предлагаемых учреждением образовательных программ, так и их востребованность на рынке образовательных услуг. Опыт перехода в автономное образовательное учреждение можно экстраполировать в другие образовательные учреждения. По мере увеличения АОУ появится возможность через отработку механизма финансирования определить стоимость муниципальной услуги, закрепить ее на законодательном уровне, что позволит отработать механизм привлечения инвестиций, повысить конкурентоспособность системы образования в целом.