Финансовый механизм системы образования в общем виде можно представить как систему целевого регулирования процессов формирования, распределения и использования финансовых ресурсов образовательных учреждений в рамках указанных элементов (табл.1.6).
Таблица 1.6 - Финансовый механизм системы образования
| Финансовые методы | Финансовые рычаги | Нормативно-правовое обеспечение | Информационно-методическое обеспечение |
| финансовый анализ; планирование и прогнозирование; финансовое обеспечение деятельности; финансовое регулирование; бюджетирование; инвестирование; кредитование; лизинг; финансовый контроль и учет; введение новых систем оплаты труда; система расчетов; ценообразование в системе образования; минимизация рисков при оптимизации организационной структуры образовательного учреждения и др. | ассигнования; субсидии; субвенции; бюджетные инвестиции; доход; амортизация; арендная плата; стипендия процентная ставка; кредиты и займы; налоги; налоговые льготы и отсрочки; финансовые поощрения; финансовые санкции; ценные бумаги; взаимозачеты | Конституция РФ; Кодексы; федеральное законодательство; нормативные акты Правительства РФ; нормативные акты федеральных министерств, агентств, служб; нормативно-правовые акты региональных органов власти и управления; нормативно-правовые акты муниципальных органов власти и управления; нормативные документы вузов; прочие | финансовый учет и отчетность; управленческий учет и отчетность; налоговый учет и отчетность; внутренняя финансовая документация; информация о внешней среде; информация об источниках финансирования. |
Финансирование образовательных учреждений за счет федерального бюджета осуществляются в соответствии с функциональной классификацией. в которой группа «Образование» включает следующие элементы - расходы на:
- дошкольное образование детей раннего возраста и содержание ДОУ;
- начальное общее, основное общее, среднее общее образование;
- начальную профессиональную подготовку в ССУЗ, СПТУ, межшкольных учебных комбинатах, учебно-производственных мастерских;
- образование в образовательных учреждениях среднего профессионального образования;
- расходы на высшее профессиональное образование;
- профессиональную переподготовку и повышение квалификации,
- молодежную политику и организацию оздоровительной кампании для детей.
Законом устанавливается, что зарплаты учителей не могут быть ниже уровня средней зарплаты работников, занятых в экономике субъекта РФ. Также сохраняются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг педагогов, работающих в сельской местности.
Кроме того, закон отменяет 20%-ую компенсацию родительской платы за детский сад. Плату будет устанавливать учредитель, которому дано право снижать ее размер или не взимать плату с отдельных категорий родителей. От платы освобождены дети-инвалиды, дети-сироты и дети с туберкулезной интоксикацией, следует из закона.
Сейчас на образование выделяется примерно 4,2% от ВВП. Никто в мире не осуществлял успешной модернизации при таком низком уровне госрасходов.
В новом законе не выделяются никакие типы школ - предполагается, что в больших новых школах при подушевом финансировании можно будет выбрать любую образовательную траекторию. Все это ставит под вопрос судьбу небольших авторских школ, спецшкол, гимназий, лицеев - вообще всего, что отклоняется от стандарта большой массовой школы и не предполагает больших денег при подушевом финансировании.
До сих пор гимназии, лицеи и спецшколы были не столько элитной роскошью или заповедниками для особо одаренных, сколько относительно доступной для семей возможностью дать детям приличное образование. Теперь они будут называться просто школами; теоретически они могут сохранить свои программы.
При финансировании учреждений образования финансовые органы перечисляют средства на распорядительный счет органа управления образованием, который является главным распорядителем бюджетных средств. Управление образования распределяет их между учреждениями образования, определяет их в соответствии со статьями экономической классификации и распределяет суммы финансирования конкретных образовательных учреждений по их заявкам.
Основным источником финансирования образовательных учреждений в настоящее время являются бюджетные ассигнования (из федерального, областного и местного бюджетов), рассчитанные на основе установленного норматива - стоимости обучения одного обучающегося (воспитанника) в год по каждому типу, виду образовательного учреждения.
Модернизация системы финансирования базируется на возрастании роли внебюджетных источников финансирования вузов, формируемых за счет оказания дополнительных платных образовательных услуг и осуществления предпринимательской деятельности.
Осуществление бюджетным образовательным учреждением предпринимательской деятельности предусмотрено в Гражданском кодексе РФ (п.3 ст.50), Федеральном законе «О некоммерческих организациях», законах, регулирующих деятельность учреждений различных учреждений образования, если это служит достижению целей, ради которых созданы бюджетные учреждения. При этом Бюджетный кодекс гарантирует самостоятельность бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (ст.161).
В качестве дополнительных источников финансирования муниципальных образовательных учреждений могут быть: платные дополнительные образовательные услуги; предпринимательская деятельность муниципального образовательного учреждения; иная деятельность муниципального образовательного учреждения; налоговые льготы, предоставляемые муниципальным образовательным учреждениям, осуществляющим предпринимательскую деятельность; средства спонсоров; добровольные пожертвования родителей.
Виды дополнительных источников финансирования, привлекаемые муниципальным образовательным учреждением, устанавливаются учреждением самостоятельно, но с обязательным соблюдением условий, установленных действующим законодательства Российской Федерации.
Основные источники поступления дополнительных средств - это родительская плата за услуги учреждений в сфере обучения и оздоровления детей, от благотворителей, выручка школьных столовых. Независимо от количества привлеченных средств бюджетное финансирование образовательного учреждения не снижается. В общем объеме расходов учреждений образования преобладают расходы на заработную плату.
В части финансирования школьного образования полезно в принципе рассмотреть проблемы финансирования непосредственно на этом уровне системы образования. Отметим, что стратегия развития общего среднего образования состоит в его обновлении путем:
- многообразия образовательных учреждении: государственной поддержки инновационных программ;
- модернизации содержания общего среднего образования;
- структурной перестройки образования;
- реорганизации школьной экономики.
Примечательно решение подушевого финансирования. Направлено решение на обретение школами финансовой и управленческой самостоятельности. Но от введения новой системы финансирования в России выигрывают школы в больших городах, а среди них - те, которые созданы давно и успели завоевать хорошую репутацию. Кроме того, подушевой норматив сильно отличается для разных регионов и даже в пределах одного региона различен для сельских, поселковых школ, школ малых городов и областного центра.
Предполагалось, что НПФ сформирует конкуренцию между учреждениями образования, что произошло лишь в крупных городах. В небольших райцентрах, где всего-то 2-3 школы, работающие, как правило, по стандартным учебным планам и имеющие в штате примерно одинаковых по уровню квалификации педагогов, все осталось по-старому. Конкурировать там не с кем.
Дети не всегда могут реализовать свое право на выбор школы и еще по одной причине. Так, если в классе количество учащихся превысит 25 (например, их станет 28), то в соответствии с санитарными нормами этот класс следует разделить на два. Другими словами, школа действительно получит дополнительные деньги на трех школьников, но вынуждена будет потратить значительно больше из-за того, что учить придется не один, а два класса. А это затраты на помещение, в котором будет находиться «лишний» класс, на оплату труда работающих в нем педагогов, на лабораторное оборудование, учебники и т.п. Следовательно, для того, чтобы не ухудшать свое финансовое положение, школа будет добиваться лишь нормативной наполняемости классов. А в масштабах государства возникнет заинтересованность в увеличении этой нормы до 40-60 учеников на класс.
Как показал российский опыт, директор школы в целях экономии средств фонда оплаты труда часто не заинтересован в том, чтобы учителя аттестовались на более высокие категории. Ведь за более высокую категорию надо платить большую зарплату. Кроме того, в некоторых коллективах педагоги попадают в зависимость от руководства, и стимулирующие выплаты получают не самые грамотные и работоспособные, а наиболее лояльные.
До сих пор нет ясности с критериями оценки работы педагогов, определяющими размер стимулирующих выплат. Разрабатывают такие критерии сами школы, и при этом часто оцениваются не только объективные показатели (успеваемость школьников, победы в различных соревнованиях и др.), но и субъективные (например, мнение об учителе учеников и их родителей по результатам анкетирования).
Повышающие коэффициенты за сложность или приоритетность предмета каждое учреждение образования определяет самостоятельно. В итоге стоимость оплаты за проведение одного и того же урока в разных школах различная. Поэтому российские педагоги предлагают уходить от тарифной оплаты труда и фиксировать в контракте, какую сумму и за что будет платить учителю администрация школы.
Современная структурная перестройка системы образования предполагает расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения, что достигается за счет интеграции образовательных ресурсов различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования. Для решения этих проблем требуется сетевая реструктуризация системы образования создание школьных округов, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования. Этим округам должны быть делегированы определенные полномочия от регионального и муниципальных органов управления образования, в том числе в области финансирования.
Необходимо четко определить роль и участие муниципального и регионального казначейства в решении проблем финансирования школьного образования. Должно быть налажено конструктивное взаимодействие органов управления образованием и казначейств в обеспечении полного и своевременного выделения финансовых ресурсов на строго целевой и нормативной основе.
Реорганизация школьной экономики предполагает разделение бюджетного финансирования образовательных учреждений на прямое финансирование из бюджетов всех уровней и бюджетные средства, поступающие в систему через учащихся. Это означает, что учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (подушевое финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образовательных услуг в объеме числа часов, установленного на федеральном уровне. Все, что превышает данный объем, является дополнительными образовательными услугами, платными для всех, для части населения расходы на дополнительные образовательные услуги компенсируются за счет расходов бюджета, направляемых на образование или поддержку социально незащищенных слоев населения. При этом предполагается, что часть учащихся будет оплачивать дополнительные образовательные услуги, полностью или частично, из собственных средств. Для реализации указанного подхода необходимо внедрение нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Важным моментом в этом процессе является реформирование межбюджетных отношения с переходом от системы трансфертов к целевым субвенциям для дотационных регионов и муниципалитетов, выделяемым через казначейскую систему.
Норматив бюджетного финансирования определяет минимальную стоимость обучения одного обучающегося в год по каждому типу, виду и категории общеобразовательного учреждения. Он является законодательно гарантированной нормой, которая фиксирует минимальный объем финансовых средств, обеспечивающих реализацию прав граждан на общее образование на уровне государственных стандартов общего образования.
В ходе реорганизации школьной экономики предполагается расширить финансово-хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений: получение школами статуса самостоятельного юридического лица; создание единых форм финансового учета и отчетности; создание системы школьных округов, объединяющих инфраструктуру ряда образовательных учреждений, и др.
В ближайшие годы предполагается осуществить переход на единый общенациональный экзамен на аттестат зрелости по окончании полной средней школы. По результатам экзамена выпускники получают вкладыш в аттестат с указанием сданных предметов и полученных по ним оценок, а также сертификат, дающий право на персонифицированное бюджетное финансирование обучения в вузе. Сертификаты могут иметь различное финансовое обеспечение в зависимости от баллов, полученных на экзамене. Источник их финансирования - средства федерального бюджета. Объемы финансирования и число сертификатов каждой категории должно устанавливаться ежегодно в законе о федеральном бюджете. Финансовое положение и престиж учебного заведения, получение соответствующих сертификатов и стипендий студентами, заработную плату педагогов надо тесно увязать с качеством образования.