ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования

Полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, содер­жащиеся в недрах являются фундаментом экономики Российской Федерации, их использование определяет основные векторы эконо­мического и социального развития страны и обеспечивает до трети ВВП и более 70% валютных поступлений.

По данным Государственного доклада «О состоянии и использо­вании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2016 и 2017 годах» фундаментом экономики России является ее минерально-сырьевая база — совокупность разведанных и оцененных запасов и локализованных ресурсов полезных ископаемых. В недрах страны в том или ином количестве выявлены практически все известные в мире полезные ископаемые. Россия является одним из мировых лидеров по запасам, добыче и экспорту нефти,

природного газа, углей, железных руд, никеля, платиноидов, золота, фосфатов и многих других полезных ископаемых.

Юридическое понятие «недра» определяется в преамбуле Закона Российской Федерации от 1 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, в свою очередь, с хозяйственной точки зрения для пользо­вателя недр имеют значение не сами недра, а используемые или пред­назначенные для использования ресурсы недр, к которым относятся содержащиеся в недрах полезные ископаемые, пространства и пустоты недр, используемые в различных целях (подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подземные хранилища газа, метрополитен), энергетические и иные ресурсы (подземные воды, тепловая энергия, используемая в виде термальных вод и т. д.).

Система законодательства в области рационального использования и охраны недр базируется на следующих, основополагающих феде­ральных законах:

– Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Данный чакон является базовым законом, обеспечивающим разрешительный (лицензионный) порядок предоставления участков недр в пользова­ние и регулирующим общественные отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр террито­рии Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

– Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглаше­ниях о разделе продукции», принятый в развитие законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестицион­ной деятельности и устанавливающий правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на тер­ритории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях раздела продукции;

– Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», устанавливающий особен­ности пользования недрами на континентальном шельфе, в том числе порядок разведки и добычи минеральных ресурсов, а также создания, эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, прокладки подводных кабелей, трубопроводов на континентальном шельфе;

– Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», устанавливающий особенности предоставления в пользование участков недр федерального значения, содержащих газ.

Центральным понятием, используемым в науке горного права, является понятие «право пользования недрами (право недропользова­ния)», которое может рассматриваться в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право пользования недрами представ­ляет собой «систему правовых норм, регулирующих отношения по ис­пользованию участков недр управомоченным лицом в установленном порядке, устанавливающую основания возникновения, изменения, приостановления, прекращения, реализации прав и обязанностей недропользователей и компетентных органов в сфере недропользования, а также по предотвращению и устранению вмешательства третьих лиц в недропользование. При этом такое пользование недрами осуществля­ется в соответствии с определенными принципами, установленными законодательством и являющимися важной составляющей частью права пользования недрами в объективном смысле, к числу основных из которых можно отнести невозможность участия в гражданском обо­роте участков недр, общий разрешительный порядок предоставления, права пользования недрами, в порядке исключения — договорной по­рядок, рациональное и комплексное недропользование, платность не­дропользования, обязательное соблюдение правил безопасности при осуществлении горных работ».

В свою очередь, в субъективном смысле «право пользования недрами представляет собой возникающий, изменяющийся, длящийся прекращающийся на основании закона, актов компетентных органов государственной власти или договора комплекс прав и обязанности лиц, имеющих своей целью поиск, оценку, разведку и разработок месторождений полезных ископаемых, строительство подземных инженерных сооружений, образование особо охраняемых геологических объектов, сбор минералогических, палеонтологических и иных материалов, а также пользование недрами для иных соответствующих законодательству и законным интересам других лиц целей».

В качестве объектов правового регулирования отношений недропользования выступают индивидуализированные используемые участки недр, представляющие собой геометризированные блоки недр и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, в совокупности составля­ющие государственный фонд недр, владение, пользование и распоря­жение которым осуществляется в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствую­щих территориях, и всех народов Российской Федерации совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Субъектный состав права пользования недрами может существенно варьироваться в зависимости от непосредственного вида пользования недрами, а также от участка недр, предоставляемого в пользование. По общему правилу согласно ст. 9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринима­тельской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

В свою очередь, на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, пользователями недр могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят про­центов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие ак­ции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Пользователями недр также могут быть собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земель­ных участков, которые согласно ст. 19 Закона Российской Федерации имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источ­ником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливае­мом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Право пользования недрами осуществляется на основе ряда прин­ципов, к наиболее значимым из которых следует отнести:

1. Принцип совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственного регулирования отношений недропользования

В соответствии со ст. 1.1 Закона Российской Федерации «О недрах» разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государ­ственного регулирования отношений недропользования осуществля­ется на основе Конституции Российской Федерации и принятых в соответствии с ней федеральных законов.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся вопросы владения, пользования и распоря­жения недрами на территории Российской Федерации (пп. «в» ч. 1 ст. 72), природопользование, в том числе недропользование (пп. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство о недрах (пп. «к» ч. 1 ст. 72). На основании данной нормы федеральные органы государствен­ной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют в определенном объеме регулятивные, ис­полнительно-распорядительные и контрольно-надзорные функции в сфере государственного регулирования отношений недропользования в пределах, установленных ст. 3 и 4 Закона Российской Федерации «О недрах» и иными федеральными законами.

2. Принцип государственной собственности на недра

Данный принцип закреплен в статье 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которому недра в границах террито­рии Российской Федерации, включая подземное пространство и со­держащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владе­ния, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федераль­ными законами. В свою очередь, добытые из недр полезные ископа­емые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в фе­деральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

3. Принцип срочности права пользования недрами

Согласно ст. 10 закона Российской Федерации «О недрах» участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. В частности, на определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:

– геологического изучения — на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр вну­тренних морских вод, территориального моря и континентального шель­фа Российской Федерации;

– добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторож­дения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ис­копаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

– добычи подземных вод — на срок до 25 лет;

– добычи полезных ископаемых на основании предоставления кра­ткосрочного права пользования участками недр в соответствии со ст. 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах» — на срок до 1 года.

Срок пользования участком недр может быть продлен по инициа­тиве пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

В свою очередь, без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооруже­ний, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отхо­дов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

4. Принцип возвратности участка недр при прекращении права поль­зования недрами

Согласно требованиям действующего законодательства о не­драх участок недр, по которому прекращено право пользования недрами и действие лицензии, переходит в нераспределенный фонд недр с последующим представлением его в пользование в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

5. Принцип платности пользования недрами

Пользование недрами, являясь по своей правовой природе од­ним из видов природопользования, осуществляется, как правило, на возмездной основе. В частности, разделом V Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривается определенная система пла­тежей за пользование недрами, включающая в себя:

– разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предо­ставленных в пользование;

– регулярные платежи за пользование недрами;

– сбор за участие в конкурсе (аукционе);

– иные налоги и сборы, установленные в соответствии с законода­тельством Российской Федерации о налогах и сборах.

6. Принцип рационального использования и охраны, недр

Актуальность данного принципа обусловливается тем, что «основной целью пользования недрами является добыча полезных ископаемых, которые относятся к исчерпаемым и невозобновимым природным ре­сурсам, поэтому рациональное (разумное, целесообразное) использо­вание недр должно обеспечивать максимальное извлечение полезных свойств от каждого участка недр с тем, чтобы сохранить возможно большее количество запасов полезных ископаемых на будущее, в свя­зи с чем недра следует беречь как часть среды обитания человека, как составляющую экосистемы».

Кроме того, хозяйственная деятельность, связанная с пользованием недрами, оказывает существенное негативное воздействие на окружа­ющую среду не только посредством изъятия полезных ископаемых из недр, вызывая оседание, обрушение, сдвиги находящихся на поверх­ности объектов, но и приводит к загрязнению поверхности земли, вод и воздушного пространства, тем самым создавая опасные для окру­жающей среды условия, которые могут привести к неблагоприятным экологическим последствиям.