ТЕМА 4.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Понятие земель населенных пунктов
В п. 1 ст. 83 ЗК РФ дается понятие данной категории земель, в соответствии с которой землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по использованию и охране земель населенных пунктов, осуществлению градостроительной деятельности, являются Конституция РФ, ЗК РФ, ГрК РФ, федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и др.
К регулированию градостроительных отношений наряду с земельным законодательством применяется лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, иное законодательство РФ, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (ч. 3 ст. 4 ГрК РФ).
Правовой режим земель населенных пунктов представляет собой установленный нормами земельного, градостроительного и других отраслей законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах границ населенного пункта, определяющий права и обязанности субъектов прав на земельные участки посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития населенного пункта.
Главная цель всех перечисленных мероприятий - компактно разместить разнородные объекты, порой трудно совместимые друг с другом (например, промышленное производство и жилье, сложные подземные и воздушные системы, коммуникации, связь, энергоснабжение и др.), и обеспечить их функционирование при соблюдении экологических, санитарных, противопожарных, градостроительных и других норм.
При застройке населенного пункта должен учитываться принцип устойчивого развития территорий, установленный ГрК РФ, заключающийся в обеспечении безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Земли населенных пунктов отделяются от земель иных категорий границами населенных пунктов. При этом границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (п. 2 ст. 83 ЗК РФ).
Порядок установления или изменения границ населенных пунктов определяет ст. 84 ЗК РФ, в соответствии с которой границы населенных пунктов устанавливаются или изменяются путем:
1) утверждения или изменения генеральною плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждения или изменения схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (ч. 1 ст. 8 Закона о переводе земель).
До 31 декабря 2012 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Для решения вопроса о включении земельного участка в границы населенного пункта либо исключении земельного участка из границ населенного пункта, либо вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка орган местного самоуправления проводит публичные слушания, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования.
При этом следует иметь в виду, что включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости (ст. 8 Закона о переводе земель). Кроме того, Законом о переводе земель предусмотрены особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного, водного фонда в случаях установления или изменения границ населенных пунктов (ст. 7, 10, 11, 12). Земельные участки, расположенные в границах населенного пункта, подлежат отнесению к землям населенного пункта, а вне границ населенного пункта — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий. Состав земель населенных пунктов и их правовой режим определяются посредством проведения градостроительного зонирования территории населенного пункта.
Градостроительное зонирование представляет собой территориальную организацию муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Соответственно, порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий.
К территориальным зонам относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В ст. 85 ЗК РФ определен не только примерный состав земель населенных пунктов, но и виды использования конкретных территориальных зон.
В основе критериев выделения территориальной зоны выступает особый правовой режим использования земельных участков в ее границах. С учетом перечисленных в ст. 85 ЗК РФ видов территориальных зон осуществляется планировка, застройка и использование земельных ресурсов населенных пунктов.
Правовой режим территориальных зон аналогичен правовому режиму различных категорий земель (кроме земель запаса). Вместе с тем они имеют общее функциональное назначение — обеспечение устойчивого развития населенного пункта.
В соответствии с ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Статья 85 ЗК РФ устанавливает примерный перечень видов территориальных зон, которые могут предусматриваться правилами землепользования и застройки и включаться в состав земель конкретного населенного пункта:
1) жилые;
2) общественно-деловые;
3) производственные;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационные;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иные территориальные зоны.
Дополняет и детализирует состав земель населенных пунктов ГрК РФ в ст. 35.
В результате градостроительного зонирования, помимо перечисленных в земельном и градостроительном законах, в зависимости от местных условий органами местного самоуправления могут выделяться и иные виды территориальных зон. В состав перечисленных зон могут включаться также зоны конкретного использования.
Так, в состав жилых зон могут включаться земли, занятые индивидуальными жилыми домами, малоэтажными, среднеэтажными и многоэтажными жилыми домами, застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта (если не требуется установление санитарно-защитных зон и их деятельность не вызывает вредного воздействия на окружающую среду), гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
В состав общественно-деловых зон могут включаться земли делового, общественного и коммерческого назначения, размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения, обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности, общественно-деловые зоны иных видов согласно градостроительным регламентам. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.
В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.
В ЗК РФ сохранены производственные зоны, зоны инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные зоны.
В зону сельскохозяйственного использования включаются земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, которые используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.
Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Территории общего пользования в населенных пунктах предназначены для удовлетворения общественных интересов населенных пунктов.
Территориальные зоны устанавливаются в правилах землепользования и застройки муниципальных образований, которые, в свою очередь, должны соответствовать требованиям технических регламентов, генеральным планам, схемам территориального планирования.
Правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты индивидуально для каждой территориальной зоны, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
2.Правила землепользования и застройки
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п 8 ст 1 ГрК РФ).'
Правила землепользования и застройки определяют правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе строительства, реконструкции и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Порядок подготовки и принятия правил землепользования и застройки устанавливается градостроительным законодательством. Согласно ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территории муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Правила землепользования и застройки включают в себя.
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты к каждой территориальной зоне.
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, порядок и сроки проведения работ по подготовке правил принимается главой местной администрации. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил земле пользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
Глава местной администрации не позднее чем по истечении 10 дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям населенных пунктов, а также к частям территорий населенных пунктов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий населенных пунктов.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В соответствии со ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушании.
Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте населенного пункта в сети «Интернет».
Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ).
Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости после принятия новых правил землепользования и застройки не будут соответствовать установленному градостроительному регламенту данной зоны, то они согласно ст. 85 ЗК РФ могут использоваться без установления срока приведения в соответствие с регламентом. Но это допускается лишь в случае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строительство новых объектов могут производиться только с соблюдением установленных градостроительных регламентов соответствующей зоны.
Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 36 ГрК РФ).
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:
1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
4) видов территориальных зон;
5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах границ соответствующей территориальной зоны, указываются:
— виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
— предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне и подразделяются на:
— основные виды разрешенного использования;
— условно разрешенные виды использования;
— вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (ч. 1 ст. 37 ГрК РФ).
В соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов возможно изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (ч. 3 ст. 37 ГрК РФ).
Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами определяется использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
В случаях если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Действие градостроительных регламентов не распространяется на следующие земельные участки:
1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия;
2) в границах территорий общего пользования;
3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Правовому режиму земель населенных пунктов характерен ряд
существенных ограничений порядка землепользования и хозяйственной деятельности лиц, действующих на данной территории.
Не запрещено органам государственной власти и органам местного самоуправления населенных пунктов помимо общих экологических требований, предусмотренных в Законе об охране окружающей среды, в интересах рационального землепользования устанавливать на своей территории и другие требования и ограничения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. На практике такого рода ограничения и требования получили название земельно-планировочных, например, сервитуты.
Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими и даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство. И наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего его застроить могут потребовать постройки выразительных, в том числе высотных, зданий. Если городской квартал предназначен для жилой застройки, в нем было бы неуместно создание «дымящего» (загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому, независимо от желания собственника или собственников земли, часть отведенной для застройки местности должна остаться незастроенной.
Все земли в границах населенного пункта находятся в сфере управления органов государственной власти, органов местного самоуправления этих населенных пунктов.
3.Управление в области использования и охраны земель населенных пунктов
Особое значение для использования и охраны земель населенных пунктов имеет организация государственного и муниципального управления на соответствующих территориях. Поскольку земли населенных пунктов находятся в ведении органов государственной власти, органов местного самоуправления, они планируют и организуют использование и охрану своих земель. Эти же органы ведут государственный учет земель и контроль за их правомерным использованием и охраной. Полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности определены ст. 6-8 ГрК РФ.
К наиболее значимым для земельных отношений полномочиям органов государственной власти РФ в области градостроительной деятельности можно отнести:
1.подготовку и утверждение документов территориального планирования РФ;
2.утверждение документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения в случаях предусмотренных ГрК РФ;
3.осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности относятся:
- подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов РФ;
- утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения;
- утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.
Непосредственное управление в сфере использования и охраны земель населенных пунктов, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляют органы местного самоуправления. К их полномочиям в области градостроительной деятельности относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных образований;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;
3) утверждение правил землепользования и застройки поселений и населенных пунктов;
4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ;
5) принятие решений о развитии застроенных территории.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией обеспечивают ее реализацию в установленные сроки, соблюдение градостроительных нормативов и экологических требований, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
4.Пригородные зоны
Территория пригородной зоны города включает земли, примыкающие к границе города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города. Эта территория резерва для развития населенного пункта, размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функции. В соответствии со ст. 86 ЗК РФ в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.
Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации.
Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.
Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития населенною пункта в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.