Федерация - это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.
Существуют и смешанные формы государственного устройства, являющиеся, как правило, переходными от унитарного государства к федерации или наоборот. В государствах со смешанной формой государственного устройства наряду с субъектами федерации существуют административно-территориальные единицы, не наделенные правами субъектов федерации и не входящие в состав субъектов федерации. В таких государствах наблюдается либо расширение прав составных частей государства, либо, наоборот, сужение прав субъектов федерации.
Основные характеристики государства как федерации выглядят следующим образом:
1) федерация - это всегда совокупность обособленных, относительно самостоятельных территориальных единиц;
2) в федерации формируются два уровня территориальной организации государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федерации;
3) субъекты федерации не являются самостоятельными государствами, не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава федерации. В ином случае имеет место не федерация, а конфедерация - союз государств, создаваемый для координации их деятельности в определенной сфере и выступающий, как правило, в качестве переходной формы либо к федеративному государству, либо к распаду союза государств;
4) разделение функций между федеральной и региональной государственной властью происходит путем конституционного (договорного) закрепления разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами;
5) к ведению федерации относится регулирование отношений в сферах. которые обеспечивают существование и целостность единого государства: принятие и изменение федерального законодательства, единое экономическое пространство, единое гражданство, вооруженные силы, международные отношения, регулирование споров между субъектами федерации и т. п.;
6) к ведению субъектов федерации относится регулирование отношений в тех сферах, которые наиболее целесообразно регулировать на региональном уровне: природные ресурсы, здравоохранение, образование и т. п.
По различным основаниям выделяются виды федераций (модели федерализма). По способу образования различают конституционно-правовые и договорно-правовые федерации. Конституционно-правовая федерация создается путем преобразования унитарного или полуфедеративного государства в федеративное на основе принятия конституции, которая закрепляет федеративное устройство государства.
Договорно-правовая федерация создается путем соглашения нескольких государств между собой об образовании нового федеративного государства, при этом государства-участники федеративного договора перестают быть самостоятельными государствами. В конституционно-правовых федерациях (как, например, в Российской Федерации) также возможно существование федеративного договора. Однако это не делает их договорно-правовыми. Основным разграничивающим эти два вида федерации признаком является то, каким статусом обладали субъекты до образования федерации: если они были самостоятельными государствами - это договорно-правовая федерация, если нет - конституционно-правовая.
По степени однородности субъектов федерации принято различать симметричные и асимметричные федерации. Субъекты симметричной федерации одинаковы по своей природе и равны по правовому статусу. Абсолютно симметричных федераций в современном мире не существует. Однако исключения, существующие в симметричных федерациях (автономии, столицы федераций как федеральные округа), в целом не нарушают общего принципа равноправия субъектов федерации. В асимметричных федерациях субъекты федерации либо неоднородны по своей природе (например, национальные и территориальные субъекты федерации), либо неравноправны по своему статусу (конституционно или договорно закрепляются различные категории субъектов федерации, обладающие различным правовым статусом), либо различаются и по первому, и по второму основанию.
В зависимости от соотношения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов различают централизованные (интеграционные) и децентрализованные федерации. В централизованных федерациях федеральная власть обладает обширным кругом решаемых вопросов и соответственно полномочиями. Централизованные федерации в основном являются конституционно-правовыми. В децентрализованных федерациях федеральным органам передаются только те вопросы, которые не в состоянии эффективно решить субъекты федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Поскольку в условиях федеративного государства на одной и той же территории действуют две государственные власти — федеральная власть и власть субъектов федерации, постольку оптимальное решение вопроса о размежевании их компетенции и их взаимодействии всегда имело и имеет принципиальное, первостепенное значение для успешного функционирования и развития такого государства. Это во многом определяет статус субъектов федерации и характер их взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Выше уже говорилось, что в этой связи федерации подразделяются на централизованные и децентрализованные. Конкретные пути, формы и методы распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами могут быть и действительно бывают самыми разнообразными.
В одних странах дело ограничивается конституционным закреплением исключительных предметов ведения и полномочий (компетенции) федерации, а все остальное передается в ведение субъектов федерации. Это означает, что только федерация, ее органы обладают необходимыми полномочиями регулировать соответствующие области и вопросы общественной жизни, что не исключает, однако, возможности в отдельных случаях делегирования тех или иных конкретных прав от федерации к ее субъектам. По такому пути идут США, Австралия, Швейцария, Танзания, Эфиопия и др. Как правило, к исключительно федеральной компетенции относятся внешняя политика, оборона, денежное и валютное обращение, таможенное дело, федеральные налоги и финансы, федеральные транспортные системы, системы связи, мер и весов, эмиграция и иммиграция и другие области, природа, характер и значение которых требуют общего единого руководства из федерального центра. В разных конституциях конкретный перечень исключительных федеральных предметов ведения и полномочий может быть то весьма кратким, то очень подробным. Преимуществами этого способа разграничения предметов ведения и полномочий является его сравнительная простота, четкость и ясность. Но отсутствие конкретного определения полномочий субъектов федерации создает угрозу для их гарантированности от излишнего вмешательства федерального центра, особенно если его предмет ведения и полномочия определены недостаточно четко, расплывчато. Так, в Конституции СССР, наряду с конкретным перечнем предметов ведения и полномочий Союза, содержалось и неопределенное положение о том, что ему принадлежат и другие полномочия. Это приводило к тому, что союзные органы могли принимать решения практически по любому вопросу, нарушая принципы подлинного федерализма.
Другие страны идут по пути конституционного определения исключительных предметов ведения и полномочий как федерации, так и ее субъектов. Это — Аргентина, Канада, Мексика и др. К предметам ведения и компетенции субъектов федерации обычно относятся культура, здравоохранение, местное управление, общественный порядок, сельское хозяйство, местные предприятия и коммуникации, местные налоги и сборы, городское устройство, быт и коммунальное обслуживание, отчасти просвещение и социальное обеспечение и др. При всей сложности попыток дать конкретный исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий субъектов федерации, нельзя не видеть, что данный способ разграничения предметов ведения и полномочий в федерации в значительно большей мере гарантирует ее субъекты от неправомерного вмешательства в их внутренние дела федерального центра.
Третий вариант состоит в том, что в конституциях устанавливается три вида предметов ведения и полномочий: исключительно федеральный; исключительно субъектный; совместный (конкурирующий). Такой путь избрали ФРГ, Индия и др. Стремясь максимально исчерпывающе определить содержание каждого из указанных видов компетенции, Конституция Индии, например, содержит в общей сложности более двухсот вопросов, в том числе: почти сто, относящихся к исключительной компетенции федерации; около семидесяти, относящихся к исключительной компетенции штатов; около пятидесяти, относящихся к совместной компетенции, осуществляемой как федеральными органами, так и органами субъектов — штатов. Важно отметить, что в рамках совместной компетенции акты федеральных органов имеют приоритет, обладают верховенством по отношению к актам субъектов федерации.
Четвертый вариант заключается в том, что конституционно закрепляются исключительные предметы ведения и полномочия федерации и совместная компетенция федерации и ее субъектов, а все, находящееся за рамками этих двух видов компетенции признается исключительной компетенцией субъектов федерации. По этому пути идут Российская Федерация, Пакистан, Нигерия и др. Достоинства этого варианта состоят в том, что он, с одной стороны, способен надежно служить единству федерации в целом, поскольку четко и определенно закрепляет ее исключительную компетенцию и признание верховенства актов федеральных органов в рамках совместной компетенции; а с другой — обеспечивает широкий простор для деятельности субъектов федерации, не связывая ее жестким перечнем их предметов ведения и полномочий. Вместе с тем успешное применение данного способа размежевания полномочий федеральной власти и власти субъектов во многом зависит от наличия отлаженного механизма раздельного осуществления совместной компетенции органов федерации и ее субъектов.