Конституционный конфликт 1862-1866 гг. не был неожиданностью для политических кругов Пруссии, так как имел свою, довольно длительную предысторию, обусловленную как внешнеполитическими факторами, так и формой государственного устройства и проблемами в текущем законодательстве. Фактически, конституционный конфликт стал попыткой либерально настроенных масс повернуть Пруссию на конституционно-демократический путь развития (подобный Великобритании), удачно предотвращенной прусским консерватизмом в лице Бисмарка.
Первыми симптомами развития грядущего серьезного столкновения между сторонниками либеральных идей и консервативных традиций стали дискуссии по поводу принятия присяги Вильгельмом I. Либералов, считавших Пруссию уже вступившей на путь конституционализма, это пожелание короля привело в замешательство. Мнение же консерваторов, выраженное Бисмарком было противоположно: «Он [король] имеет право потребовать от каждого из своих подданных в отдельности и от каждой корпорации своей страны принесения присяги, когда и где ему заблагорассудится…»1 Бисмарк считал Пруссию абсолютной монархией.2
Следующим немаловажным моментом является форма государственного устройства Пруссии. Не разделяя мнения Бисмарка, Фортунатов С.Ф. относит Пруссию не к абсолютной, а к конституционной монархии. Он утверждает, что в Пруссии – дуалистическая монархия: и: «…когда законодательная власть в смысле общей политики не имеет влияния на исполнительную власть. Между тем у исполнительной власти есть контроль над законодательной властью: исполнительная власть может распускать палату. Этот строй резко отличается от парламентарного»3. Именно такая форма позволила конституционному конфликту продолжаться годами и развиваться только так и не иначе.
Еще одной причиной, приведшей к конфликту, стала Прусская конституционная хартия 1850 г.: недостаточная юридическая разработка компетенций каждой из палат ландтага в отдельности, а также отсутствие указаний на возможные варианты разрешения конфронтаций, могущих возникнуть по поводу обсуждения законопроектов, между правительством и ландтагом.
Основной же причиной большинства реформ, проведенных в Пруссии в 60-е гг. стал внешнеполитический фактор. Практически все исследователи конституционного конфликта признают необходимость реформ Бисмарка для достижения первоочередных целей: объединения Германии под началом Пруссии и, вследствие этого победа в неизбежном военном конфликте с Австрией. Все реформы того времени были призваны усилить военную мощь Пруссии. Все это, в свою очередь, вело к усилению монархической власти и полицейского произвола, явно нежелательного для либерально-демократического пути развития будущего государства. Поэтому конфликт между нижней палатой ландтага и правительством рассматривается как негативный, но неизбежный процесс в контексте внешнеполитического обострения отношений связанного с созданием единой Германии.
Король Вильгельм I, четко осознававший необходимость военного усиления государства, был инициатором проведения военной реформы, из-за которой и вынужден был вступить в конфронтацию с ландтагом уже в 1860 г.
Суть реформы состояла в увеличении ежегодного набора 40.000 человек до 60.000, увеличении срока службы в запасе и сокращении в ландвере4. Для проведения реформы правительство просило дополнительных ассигнований, которые были получены. «Палаты сделали соответствующую ассигновку, но подразумевали, что они дали свое согласие лишь на год, между тем, как правительство решило, что палаты относятся к реформе сочувственно и что ассигновка будет проводиться ежегодно».5 Ландтаг же напротив опасался ослабления ландвера.
23 сентября 1862 года Бисмарк назначается государственным министром и временным, а с 8 октября 1862 года – постоянным президентом министерства, а также министром иностранных дел.
Кроме Бисмарка в «министерство конфликта» входили и другие приверженцы монархической власти фон Роон (военный министр, автор военной реформы), граф Фридрих Эйленбург (министр внутренних дел).6
Как позднее вспоминает Бисмарк О. перед самым его назначение министром-президентом у него состоялся разговор с королем: «…король поставил передо мной вопрос, согласен ли я выступить в случае назначения меня министром в защиту реорганизации армии, и когда я ответил удовлетворительно, задал второй вопрос – готов ли я пойти на это даже против большинства ландтага и его решений?»7
9 октября 1862 г. нижняя палата ландтага отвергла бюджет, предложенный правительством. После этого Бисмарк вынудил верхнюю палату к нарушению конституции, подав ей на утверждение бюджет не принятый нижней палатой (ст.62 и 69), а представленный правительством, с учетом расходов на реорганизацию армии.
Бюджет, предложенный правительством, был утвержден, что «дало повод О. Бисмарку выдвинуть свою теорию бюджетного права, по которой в действие вступал принцип «право на стороне силы». А сила была, по мнению О. Бисмарка, в одобрении бюджета большинством законодательных органов: правительством, королем и верхней палатой».8
В своих мемуарах Бисмарк писал о значении верхней палаты, которая «имела возможность проявить себя политически выдающимся образом лишь во время конфликт; вступившись с бесстрашной преданностью за монархию».9
После утверждения бюджета верхней палатой, Бисмарк заявляет, что впредь будет управлять государством без законно утвержденного бюджета, опираясь на одобрение последнего большинством законодательных органов (всех кроме нижней палаты, также имеющей право утверждать бюджет). Он объяснил это разногласием важнейших государственных органов по вопросам бюджета, а также наличием «дефектов конституции».
Таким образом «в ходе конституционного конфликта произошло столкновение двух [юридических] теорий – теории «апелляций» и теории «пробелов»,10 Бисмарк сформулировал теорию «пробелов», ставшую юридическим обоснованием всей его политики. Суть этой теории заключалась в следующем: когда в законе или в другом нормативно-правовом акте существует «пробел», то есть «отсутствует юридическая формула, предписывающая власти порядок действий, решение вопроса переходит в компетенцию не парламента, а короля как носителя высшей власти».11
Нижняя палата ландтага 13 октября 1862 г. признала решение верхней палаты «противоречащим конституции», а правительство не имеющим права производить расходы, отвергнутые палатой депутатов. Примерно в это же время была сформулирована и другая теория – теория «апелляций». Ее суть состояла в возможности разрешения конфликта королем либо в пользу правительства (с роспуском парламента), либо в пользу ландтага (с заменой правительства) при учете пожеланий избирателей, как источника власти (идея «народного суверенитета» Ж.Ж. Руссо).
Параллельно с развитием конфликта, правительство издает ряд указов по усилению репрессивных мер: 19 декабря 1862 г. – Указ «О служащих», запрещающий чиновникам поддерживать «политические наклонности», противные воли правительства и ряд других менее значительных указов. На их основании началась чистка государственного аппарата.
Сразу же после закрытия сессии ландтага 1863 г. был издан новый указ о печати с введением новой системы предостережений12 (газете может быть сделано 2 предупреждения, а на 3-ее она закрывается).
Прусский парламент нового созыва начал свою работу 14 января 1863 г. практически с неизменным составом участников, т.е. «те же депутаты, которые были выбраны в мае 1862 г».13 Работа парламента была открыта речью, произнесенной премьер-министром О. Бисмарком, в которой он «отвергал все обвинения в неконституционном характере действий правительства»14 и обвинял в этом нижнюю палату. Составной частью речи министра-президента был доклад об экономических успехах (об отсутствии дефицита в бюджете 1863 г., хорошем урожае и др.) напрямую связанных докладчиком с политикой правительства. Тем не менее вопреки некоторым экономическим успехам обстановка накалялась: из консервативного лагеря послышались призывы об отмене конституции, а прогрессисты все решительнее требовали соблюдения ст.99 Конституционной хартии 1850 г. Королю был направлен адрес. В переписке с одним из лидеров правых либералов фон Финке, Вильгельм I недоумевает: «Так как палата депутатов воспользовалась… своим правом для уничтожения Armee [армии] и страны, то мне… как заботливому хозяину пришлось вести дом дальше, чтобы впоследствии дать во всем отчет. Кто же сделал, следовательно, невозможным соблюдение ст.99??? Поистине не я!»15
Кроме того 8 февраля при активном участии О. Бисмарка была принята концепция Альвенслебена. Россия и Пруссия заключили договор, по которому Пруссия обязывалась содействовать России в подавлении восстания в Польше. Все это крайне раздражало противников О. Бисмарка.
Таким образом бюджет на 1863 г. принят не был. Основанием для отказа нижней палатой стало включение в бюджет «чрезвычайных расходов на реорганизацию армии», что опять не учитывало мнения палаты. Конфликт достигал своего апогея: в мае 1863 г. он вступил в стадию «когда стали невозможными уступки ни со стороны правительства, ни со стороны депутатов ни по одному из спорных вопросов».16 27 мая 1863 г. было объявлено о закрытии заседания прусского ландтага.
Заседание следующего парламента 9 ноября 1963 г. открыл король. В речи произнесенной им по поводу открытия сессии ландтага он говорил о стремлении правительства «положить конец возникшему столкновению», обещал представить на обсуждение законопроект, четко определяющий права правительства на случай, если новый бюджет не будет принят в рамках процедуры, предусмотренной конституцией. Единственным, на чем продолжал настаивать король, была дальнейшая реорганизация армии. В новом парламенте резко отозвались об указе о печати от 1 июня 1863 г.
Новый виток напряженности в ландтаге был вызван принятием в ноябре 1863 г. Данией новой конституции, по которой герцогства Шлезвиг и Голштейн «были провозглашены составной частью ее территории.
Фракцией прогрессистов было предложено на рассмотрение несколько программ: нижняя палата даже выразила готовность предоставить заем правительству на расходы при разрешении этого вопроса (конечно, в пользу Пруссии).
Бисмарк же заявил о поддержке Лондонского протокола 1852 г (О личной унии герцогств с Данией), который не давал возможности присоединять эти государства.17 Таким образом Бисмарк пытался отвлечь внешнеполитических противников (и, особенно, Австрию) от своих истинных намерений.
В декабре 1863 г. объединенная группировка войск (Пруссии и Австрии) вторглась в Голштейн, но согласия между правительством и ландтагом достигнуто не было: напротив – требования об отставке зазвучали с новой силой.
12 января 1864 г. были отвергнуты расходы на реорганизацию армии, был отвергнут и бюджет на 1864 г. Верхняя палата, по примеру 1862 г., вновь отвергла проект бюджета, предложенного нижней палатой, но приняла бюджет, предложенный правительством.
Таким образом, Бисмарк, опираясь на свою теорию «большинства», продолжал «безбюджетное правление»: по прежнему не был решен вопрос о реорганизации армии, отсутствовал военный бюджет. О. Бисмарк решил использовать Шлезвиг-Голштинский вопрос, чтобы укрепить положение короны, министерства, урегулировать противоречия: «истощив без успеха все домашние средства, министерство Бисмарка решилось прибегнуть к крайнему методу, оно предприняло нынешнюю войну, рассчитывая купить ею упорных пруссаков».18
Успехи в войне с Данией, окончившейся в октябре 1864 г. победой и заключением мирного договора (по которому Австрия и Пруссия получили Шлезвиг, Голштейн, и Лау---бург), заставили оппозицию на некоторое время «забыть» о конфликте с правительством, которое продолжало репрессивные меру внутри страны: в октябре 1864 г. – указ Верховного трибунала, требовавший от каждого служащего, находившегося на государственной службе, придерживаться позиции короля и правительства; в марте 1864 г. – закон о наказуемости большим денежным штрафом или тюремным заключением за речи, угрожавшие спокойствию страны, произнесенные в палате депутатов и некоторые другие.
Новая сессия Прусского ландтага, продолжавшаяся с 14 января по 17 июня 1865 г., была открыта речью, в которой уже отмечалось положительное значение проекта реорганизации армии, оправдывающего себя в датской войне и была выражена уверенность, что ландтаг утвердит его. Король в свою очередь обещал все неутвержденные бюджеты представить на обсуждение ландтага. На этой сессии Бисмарк уверял, что не имел возможности следовать рекомендации нижней палаты относительно армии, так как был назначен на пост министра-президента в разгар конституционного конфликта.
На парламентской сессии 1865 г. «отчетливо стала проявляться тенденция к компромиссу между фракцией консерваторов и правым крылом прогрессистской партии и либералов».
Были утверждены все бюджеты с 1859 по 1861 гг. и бюджеты на 1865 г, но по прежнему отвергался нижней палатой закон о реорганизации армии.
Короткое заседание прусского ландтага с 15 января по 23 февраля 1866 гг. серьезного значения в разрешении конфликта не имело.
10 июля 1866 г. Бисмарк предложил германским государствам, членам Германского союза проект реформы последнего, на основе представительства от всех немецких государств при всеобщем прямом голосовании с исключением Австрии из союза.
Кроме того, указом от 2 июня 1866 г. Бисмарк вывел армию из-под контроля парламента, издав одновременно указ о новых выборах в ландтаг в июне 1866 г.19 Прусско-австрийская война 1866 г., на победу в которой была направлена вся политика правительства начиная с 1859 г. (создание проекта реорганизации армии), ясно указала на политическое превосходство Пруссии над Австрией. По Никольсбургскому миру от 23 августа 1866 г. Австрия выходила из Союза германских государств, теряла все свои предшествующие завоевания, а Пруссия получала право объединить немецкие государства к северу от Майна в особый союз.20 Тем самым Бисмарк реорганизовал Германский союз и доказал, что способен вести борьбу за объединение Германии сверху «железом и кровью», чем добился поддержки буржуазии.
3 июля 1866 г., когда проходили выборы в прусский парламент, многие оппозиционные лидеры уже поддерживали внешнюю политику Бисмарка. Именно поэтому, по итогам выборов 3 июня 1866 г. консервативная фракция получила 123 мандата (вместо прежних 8) и стала самой многочисленной фракцией нижней палаты ландтага.
На открытии сессии нового прусского ландтага 5 августа 1866 г. Бисмарк произнес речь об успехах Пруссии во внешней политике, в которой просил палату «утвердить бюджет задним числом, а это значило косвенно признать, что налоги собирались незаконно».21 Палата пошла на соглашение, таким образом, столкновение между нижней палатой и правительством закончилось: 3 сентября 1866 г. нижней палатой был принят закон об индемнитете (решение, освобождавшее О. Бисмарка от ответственности за произведенное без законного утверждения расходование средств на реорганизацию и увеличение армии). «Этот факт на практике показывает, что в Германии нет парламентаризма, а есть дуалистическая монархия».22
В декабре 1866 г. принимается бюджет на новый 1867 г.
Таким образом, столкновение произошедшее из-за несовершенства статей 62 и 69 Конституционной хартии, продолжавшееся несколько лет, завершилось, восстановив конституционные права нижней палаты и примирив консервативное правительство и либерально-буржуазный парламент.
Примечания к главе II.
1 Бисмарк О. Указ. соч. – Т.1, Гл.XI. – С.176.
2 Там же. - Т.1, Гл.XII. – С.202.
3 Фортунатов С.Ф. Указ.соч. -.152-153.
4 Там же. - С.153-154.
5 Там же. - С.154.
6 Бисмарк О. Указ. соч. – Т.1, Гл.XIV.
7 Там же. – Т.1, гл.XI.-С.193-194.
8 Степанова В.В. Указ.соч. – Гл.2. – С.32.
9 Бисмарк О. Указ. соч. – Т.1, Гл.XII. – С.103.
10 Либерализм Запада XVII-XX века /Под ред. Согрина В.В. – М., 1995.-С.83-84.
11 Либерализм Запада XVII-XX века /Под ред. Согрина В.В. – М., 1995.-С.84.
12 Цит.по Степановой. Указ.соч.
13 Там же. - С.40.
14 Там же. - С.40.
15 Бисмарк О. Указ. соч. – С.222.
16 Степанова В.В. Указ.соч. – С.44.
17 Цит.по Степановой В.В. Указ.соч. – С.49.
18 Санкт-Петербургские ведомости.-1864.-24 февр.- Цит.по Степановой В.В. Указ.соч. – С.58.
19 Там же.
20 Там же. - С.71-72.
21 Фортунатов С.Ф. Указ. соч. -.167.
22 Там же. - С.167-168.
Глава III.