С точки зрения сегодняшнего дня историю Содружества Независимых Государств представляется возможным разделить на несколько этапов, каждый из которых характеризуется присущими ему чертами и определенным уровнем взаимодействия государств-участников.
Начальный этап - этап организационно-правового оформления Содружества. По времени он охватывает декабрь 1991 - середину 1993 года и характеризуется образованием Содружества, формированием его организационной структуры, созданием первичной нормативной базы. В этот период созданы основные органы Содружества, в том числе большинство структур отраслевого сотрудничества. Завершился этот этап подписанием Устава СНГ.
Второй этап начинается с принятия Договора о создании Экономического союза в сентябре 1993 года - этап практического формирования системы экономической интеграции государств. С 1993 года курс на экономическое сотрудничество стал доминирующим в отношениях государств, а СНГ стало восприниматься как инструмент восстановления жизненно важных связей. Отличительная особенность
этого этапа заключается в появлении в рамках СНГ многоуровневой интеграционной системы. Этот период также характеризовался попытками ускоренной экономической интеграции без учета реальной ситуации, складывающейся в странах СНГ. В результате на завершающей стадии данного этапа было признано, что СНГ нуждается в кардинальном реформировании.
Третий этап развития получил наименование - этап реформирования СНГ и совершенствования его деятельности. В целях выработки конкретных согласованных предложений по реформированию Содружества было решено провести Специальный межгосударственный форум на уровне членов правительств для обсуждения вопросов о совершенствовании деятельности СНГ и его реформировании. В течение непродолжительного времени Форум подготовил проект Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года и разработал новую схему органов СНГ, предусматривающую сокращение числа имеющихся институтов, а также численности сотрудников.[12]
Одновременно был образован Экономический совет СНГ. Также был создан Исполнительный комитет СНГ - как единый постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган, обеспечивающий деятельность Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экономического совета и других органов Содружества.
Итоги работы Специального межгосударственного форума по вопросам совершенствования деятельности СНГ и его реформирования были подведены главами государств в апреле 1999 года. За этот период СНГ решило ряд исторически важных задач. Вместе с тем на заседании Совета глав государств в Астане 16 сентября 2004 года Республика Казахстан внесла новые предложения о коренном реформировании СНГ. Таким образом, на следующем заседании СГП в Казани 26 августа 2005 года речь уже пошла о выработке новой модели интеграции в рамках
СНГ, модели, адекватной и общим, и национальным приоритетам государств. Принимая во внимание значимость итогов Казанского саммита, следует выделить его как важнейшую ступень в процессе развития СНГ.[13]
Здесь были приняты решения, реально преобразившие облик Содружества. Впервые в истории Содружества была создана Группа высокого уровня по вопросам повышения эффективности СНГ, широко известная по публикациям в СМИ как «Группа мудрецов». В ее состав вошли наиболее авторитетные представители государств, глубоко владеющие проблематикой СНГ. Группа всесторонне проанализировала состояние дел на всех направлениях сотрудничества в рамках Содружества и предоставила соответствующий доклад, в котором изложила свое видение ситуации в СНГ и возможных путей повышения его эффективности. Именно на основе этого доклада была разработана Концепция дальнейшего развития СНГ - основополагающий программный документ, определяющий стратегию деятельности Содружества на ближайшую и отдаленную перспективу. Одновременно был разработан План основных мероприятий по ее реализации.
Принятие этих документов ознаменовало нынешний этап деятельности Содружества. Четко и однозначно сформулирована цель СНГ - создание в долгосрочной перспективе интегрированного экономического и политического объединения заинтересованных государств, обеспечивающего эффективное развитие каждого его участника.[14]
Для понимания правовой природы СНГ важное значение имеют положения Алма-Атинской декларации и Устава о том, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Это объединение государств, основанное на началах суверенного равенства всех его членов, являющихся самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В Уставе (ст. 4) признается наличие интересов Содружества в целом и определяются сферы
совместной деятельности государств-членов, сформулированные с учетом Минского соглашения от 8 декабря 1991 г.
К ним относятся: обеспечение прав и основных свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков; таможенная политика; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ. Этот перечень может быть дополнен по взаимному согласию государств-членов.[15]
Следует также обратить внимание на ст. 5 Устава, в которой установлено, что соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-членов по настоящему Уставу. Содружество имеет общие цели, общие интересы и общие сферы деятельности, признает суверенитет государств-членов, что позволяет говорить о нем как о международной межгосударственной организации, основанной на договоре, определяющем его правосубъектность и компетенцию.
Содружество Независимых Государств как международная организация имеет свою специфику. Его учредительные акты и Устав дают возможность частичного участия его членов в деятельности Организации. Так, ст. 10 Минского соглашения от 8 декабря 1991 г. предусматривает за каждым участником право приостанавливать действие не только соглашения в целом, но и отдельных его статей.
Статья 23 Устава дает возможность любому члену СНГ заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Статья 43 оставляет за государствами-учредителями право при ратификации Устава делать оговорки и заявления по разделам III "Коллективная безопасность и военно-политическое
сотрудничество", IV "Предотвращение конфликтов и разрешение споров", VII "Межпарламентское сотрудничество" и ст. 28, 30-33, касающимся Координационно-консультативного комитета. Совета министров обороны и Главного командования ОВС, Совета командующих пограничными войсками, Экономического суда и Комиссии по правам человека.[16]
Уставом СНГ предусмотрен также ряд органов, находящихся в структуре Совета глав государств. Это Совет министров обороны, который является органом СГГ по вопросам военной политики и военного строительства государств-членов. Предусмотрено также создание Главного командования Объединенных Вооруженных Сил, призванного осуществлять руководство Объединенными Вооруженными Силами, а также группами военных наблюдателей и коллективными силами по поддержанию мира в Содружестве.
Совет командующих Пограничными войсками является органом СГГ по вопросам охраны внешних границ государств-членов и обеспечения стабиль-ного положения на них.
Особое положение в структуре Содружества занимает Экономический суд, задачей которого является обеспечение выполнения экономических обязательств в рамках Содружества. Суд призван разрешать споры, возникающие при исполнении экономических обязательств, а также другие споры, отнесенные к его ведению соглашениями государств-членов. Кроме того, он вправе толковать положения соглашений и иных актов СНГ по экономическим вопросам. Суд осуществляет свою деятельность в соответствии с Соглашением о статусе Экономического суда и Положением о нем от 6 июля 1992 г., а также Регламентом Экономического суда от б июля 1994 г.[17]Комиссия по правам человека является консультативным органом Содружества, призванный наблюдать за выполнением обязательств по правам
человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества. Она действует на основании Положения, утвержденного СГГ 24 сентября 1993 г.
Уставом СНГ в статье 34 предусмотрено также создание органов отраслевого сотрудничества, которые могут учреждаться на основе соглашений государств-членов о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях. Уже создано немало таких органов, например Совет руководителей внешнеэкономических ведомств, Совет но железнодорожному транспорту. Межгосударственный совет по космосу, Электроэнергетический совет. Межгосударственный экологический совет и др.[18]
На основе соглашений государств - членов о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях могут учреждаться органы отраслевого сотрудничества, которые осуществляют выработку согласованных принципов и правил такого сотрудничества и способствуют их практической реализации. Органы отраслевого сотрудничества (советы, комитеты) выполняют функции, предусмотренные в настоящем Уставе и в положениях о них, обеспечивая рассмотрение и решение на многосторонней основе вопросов сотрудничества в соответствующих областях.
В состав органов отраслевого сотрудничества входят руководители соответствующих органов исполнительной власти государств - членов. Органы отраслевого сотрудничества в пределах своей компетенции принимают рекомендации, а также в необходимых случаях вносят предложения на рассмотрение Совета глав правительств.
Межпарламентская ассамблея была создана на основании Соглашения руководителей Верховных Советов (парламентов) государств - участников СНГ от 27 марта 1992 г. В Уставе СНГ ей посвящен раздел VII, тогда как другие органы СНГ определены в разделе VI. Однако уже в Конвенции о Межпарламентской ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств от 26 мая
1995 г. Ассамблея определена как межгосударственный орган Содружества, то есть за ней признан статус органа СНГ.[19]
Межпарламентская ассамблея состоит из парламентских делегаций государств-участников, избираемых или назначаемых парламентами этих государств из числа своих членов в соответствии с внутренними регламентами и процедурами. Главы парламентских делегаций образуют Совет Ассамблеи, избирающий из своего состава председателя Совета. На сессиях Межпарламентской ассамблеи, созываемых не реже двух раз в год, председательствуют поочередно руководители парламентских делегаций.[20]
Межпарламентская ассамблея обсуждает вопросы сотрудничества государств-участников в различных областях и направляет рекомендации по этим вопросам Совету глав государств и/или Совету глав правительств, другим органам СНГ. Ей отведена важная роль в сближении законодательств государств-участников путем разработки типовых (модельных) законодательных актов, принятия рекомендаций по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств - участников СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках СНГ, а также иных международных договоров, участие в которых государств Содружества является весьма желательным для достижения их общих целей.
Она уполномочена принимать рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных в рамках СНГ. Местопребывание Межпарламентской ассамблеи - Санкт-Петербург.[21]
Международно-правовой статус СНГ прямо не оговорен ни в Минском Соглашении 1991 г., ни в Алмаатинских документах, ни в Уставе СНГ 1993 г. Вместе с тем, во всяком случае исходя из Устава, принятого странами СНГ (без Туркмении и Украины), а также из практики деятельности СНГ, можно констатировать:
- СНГ имеет учредительную правовую базу в виде Минского Соглашения; Алма-Атинских Деклараций и Протокола 1991 г.; а также Устава 1993 г.;
- имеется довольно развитая организационно-институционная база. Высшими органами СНГ являются Совет глав государств и Совет глав правительств, хотя и с нечетко прописанными разделением полномочий между ними и правовой силой принимаемых решений. Имеется также ряд других исполнительных, отраслевых органов на высоком уровне. Секретариат и координирующие органы СНГ имеют официальное местопребывание в г. Минске;
- принимаемые органами СНГ решения носят на практике не только рекомендательный, но и обязывающий характер. Например, Решение глав государств -- участников СНГ (кроме Украины) от 24 декабря 1993 г. о временном применении Договора о создании Экономического союза.