Кроме того, центр нуждается в гарантиях, что риски, способные помешать осуществлению государственной программы, находятся под контролем, и оказать по необходимости поддержку в организации управления такими рисками. Если кризисы связаны в первую очередь с угрозами (негативным аспектом риска), то к программным рискам относится и «риск возможностей», т.е. проблемы, возникающие в связи с попытками улучшить работу (повышение спроса на дефицитные ресурсы, трудности создания и организации работы новых служб, включая уровень принятия обществом и реакцию СМИ). Если такими рисками не управлять, то это, возможно, и не приведет к таким явным, непосредственным и привлекающим всеобщее внимание последствиям, но их долгосрочное воздействие будет не менее значительным.
Мы рассмотрели вопрос о том, не следует ли усилить связи между PMO и Казначейством по этому вопросу, но пришли к выводу, что рекомендации и тот факт, что Казначейство представлено в Комитете «сканирования горизонта» уже обеспечивают достаточно тесные контакты. Поэтому мы не рекомендуем никаких изменений.
Риски в связи с отчетностью
Исходя из британской модели, можно отметить, что сейчас существует несколько параллельных каналов отчетности о рисках:
• отчеты PMO Премьер-министру о деструктивных вызовах;
• отчеты PMO Премьер-министру о рисках для основных программ;
• отчеты министерского Комитета государственных услуг и государственных расходов (PSX) о существующих проблемах с выполнением контрактов по оказанию государственных услуг (PSA);
• Объединенный комитет по разведке регулярно предоставляет данные по целому ряду ситуаций и вопросов, волнующих министров и других высокопоставленных государственных чиновников;
• репортажи СМИ, где говорится об угрозах репутации правительства, рассылаются Отделом мониторинга СМИ во все государственные ведомства.
Мы рассмотрели вопрос о составлении, в порядке эксперимента, консолидированного отчета о рисках для Премьер-министра. Однако Отдел политики на данный момент удовлетворен положением с отчетностью, обеспечивающей адекватную информацию по конкретным вопросам, поэтому мы не рекомендуем никаких изменений, хотя реорганизация PMO и новая роль координатора по безопасности и разведке может привести к объединению некоторых каналов отчетности.
Активная поддержка центральным правительством деятельности по развитию оценки риска
В настоящее время существует целый ряд различных отделов и комитетов, которые занимаются вопросами управления рисками, в том числе: Координационная группа по управлению рисками; несколько подразделений Администрации Премьер-министра и несколько отделов Казначейства при Министерстве финансов, занимающихся анализом расходов, оценкой инвестиций, аудитом. По большей части выполняемые ими функции высоко ценятся, но общая картина не совсем понятна.
Создается также впечатление, что некоторые консультации организованы в форме «инициатив», причем центр переходит от одной инициативы к другой, не обеспечивая долгосрочную поддержку. Это увеличивает рабочую нагрузку ведомств. Развиваются неформальные сети управления рисками, но им нужна поддержка, чтобы они могли эффективно выявлять примеры лучшей практики и распространять их; отсутствие единого подхода к управлению рисками в центральном правительстве создает атмосферу неопределенности в государственных органах. Существует множество различных рекомендаций и руководств, а ведомства и агентства вынуждены рассчитывать только на себя при выборе методов работы, которые в силу различий оказываются несопоставимыми. Отсутствует единый центр контактов или справочный центр, куда могли бы обратиться ведомства.
Рис. 3: Назначение ответственным за риск того, кто может лучше других
управлять этими рисками – организационные варианты
В сфере оказания государственных услуг и вложения средств существующие рекомендации PFI подчеркивают важность адекватного распределения рисков между государственным и частным сектором (при этом преследуется цель не максимального, а оптимального переноса рисков). В рекомендациях говорится о том, что для эффективного вложения средств передаваемые риски должны поддаваться контролю партнерской организации, иначе эта организация потребует премию за риск.
Установлены следующие категории риска, которые могут рассматриваться:
- проектирование и строительство;
- ввод в эксплуатацию и эксплуатация;
- спрос;
- остаточная стоимость;
- технология/устаревание;
- регулирование;
- проектное финансирование;
- неисполнение обязанностей подрядчиком;
- рефинансирование.
Становится все более очевидным, что ведомства не могут передавать партнерам изначальный политический риск неудачи, а также любых последствий неудачи для своей основной деятельности. Это подчеркивает важность работы в партнерстве и четких договоренностей относительно управления работой.
В случаях, когда для оказания государственных услуг заключается партнерство с частными, государственными или общественными организациями, существуют проблемы в области управления, решению которых следует уделить больше внимания:
• Комитет по распределению государственных средств (PAC) подчеркивает необходимость лучшего понимания систем управления рисками партнерских организаций, как в плане подтверждения качества, так и в отношении единого подхода. Мы рекомендуем рассмотреть возможность использования стандарта управления рисками как основы для аккредитации существующих у партнеров систем управления рисками;
• недавние железнодорожные аварии подчеркнули необходимость ясно установленной ответственности за управление рисками, особенно в условиях, когда оказанием государственных услуг занимаются несколько организаций, между которыми существуют сложные взаимосвязи. Мы рекомендуем ведомствам в случаях, когда ответственность за риск передается партнерской организации, уделять особое внимание четкому формулированию ответственности каждой стороны, согласованию порядка действий в случае эскалации рисков и поддержанию возможности контролировать и отслеживать качество работы (включая предоставление информации), а в случае трудностей – незамедлительно принимать меры;
• Проверка Комитетом по распределению государственных средств (PAC) проектов PFI также показала, что государственные органы недостаточно внимания уделяют контролю исполнения контрактов после их согласования. Результаты проверки демонстрируют необходимость обеспечить четкую и непрерывную связь между риском и вознаграждением, избегая создавать впечатление, что государство всегда будет выручать своих подрядчиков из беды, как это произошло в нескольких случаях - например, с музеем «Королевский арсенал» и с высокоскоростной железнодорожной линией к туннелю под Ла-Маншем.
Также рекомендуется разрабатывать новые подходы к привлечению партнеров на основе субподряда, особенно в случаях, когда целью является организация услуг, а не крупномасштабные капитальные проекты. Срок контракта в этом случае может быть короче, условия – более гибкими, а транзакционные издержки – ниже, чем в контрактах PFI. Казначейству и PMO следует рассмотреть такую возможность при разработке государственного подхода к партнерствам.
Вопросы по разделу 2 «Институциональная основа оценки риска и управления рисками: рекомендации на основе примеров различных стран ЕС»
1. В чем заключаются основные организационные задачи ведомств в оценке и управлении рисками?
2. В чем состоит роль центрального правительства в системе оценки риска и управления рисками?
3. Основные направления повышения эффективности действий правительств в системе оценки риска и управления рисками.
4. Управление рисками и преодоление кризисных ситуаций. Приведите примеры действий правительств при различных экономических и социальных кризисах. Оцените, насколько были бы меньше негативные последствия кризисов при наличии адекватных систем управления рисками?
5. Управление рисками при реализации проектов и программ.
6. Отчетность о рисках. Приведите примеры отчетности.
7. Направления развития оценки рисков в различных государствах. Основные проблемы и возможные пути их решения.