Международный опыт: формирование политики и институциональная основа оценки риска в ЕС.
Введение
Риск-менеджмент как технология управления переживает в России период своего становления: создаются профессиональные объединения и организации, ориентированные на решение отдельных задач в области управления рисками, в данной сфере регулярно проводятся конференции; крупные российские компании, представляющие различные отрасли отечественной экономики, инициируют создание корпоративных систем управления риском. В данный процесс активно включаются западные консалтинговые компании, предлагающие модели из «наилучшей» зарубежной практики. В этих условиях особую важность приобретает проблематика формирования единого понимания цели риск-менеджмента, применяемой терминологии, организационной структуры и самого процесса риск-менеджмента, адаптированных к современным российским условиям. Мировая практика предлагает один из подходов к решению данной проблемы – стандартизация в области управления рисками.
Согласно определению Международной организации по стандартизации (ИСО), стандарт – нормативный документ, который разработан на основе консенсуса, принят признанным на соответствующем уровне органом и устанавливает для всеобщего и многократного использования правила, общие принципы и характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов, и который направлен на достижение оптимальной степени упорядоченности в определенной области. Стандарты должны быть основаны на обобщенных результатах науки, техники и практического опыта и направлены на достижение оптимальной пользы для общества[1].
Стандартами в области риск-менеджмента предусматривается унификация используемой терминологии в данной области; составляющих процесса управления рисками; подходов к построению организационной структуры риск-менеджмента.
Международный опыт: формирование политики и институциональная основа оценки риска в ЕС
Процесс дерегулирования экономики – один из важнейших аспектов перехода к рыночно ориентированной экономике. Благодаря дерегулированию снижается негативное воздействие чрезмерного вмешательства государства, и одновременно усиливаются рыночные механизмы[2]. Процесс дерегулирования в ЕС на данный момент характеризуют следующие факторы:
(1) Использование так называемого «нового глобального подхода», обеспечивающего соответствие техническим стандартам (регламентам);
(2) Выбор странами ЕС подходящей процедуры оценки соответствия с расчетом возможных рисков и соответственно, возможных методов защиты.
(3) Положение ЕС о вариантах технических стандартов для различных торговых партнеров, чтобы обеспечить требуемые условия для свободной торговли.
(4) Гармонизация процедур оценки соответствия, предписываемых различными Директивами ЕС.
(5) Внедрение системы профессиональной сертификации и аккредитации.
(6) Формирование системы технического регулирования.
(7) Отбор примеров лучшей практики среди государств ЕС по оценке различных рисков и применение общих методов в сферах профессиональной гражданской ответственности, оценки риска и защиты потребителей.
Роль государства в оценке риска
В деле управления рисками и неопределенностью государство играет три отличные одна от другой роли.
Общество сталкивается с множеством разнородных рисков. Некоторые из них носят индивидуальный характер, другие – общий; некоторые хорошо изучены и понятны, другие понятны в меньшей степени; некоторые относятся к внешним, другие – к внутренним или возникающим изнутри факторам. Роль государства в отношении каждого из этих различных типов риска зависит от того, в какой степени отдельные люди и организации способны осознавать риск и реагировать на него, а также в какой степени государство способно взять риск на себя.
Государству отводится регулирующая роль, которая состоит в создании правовой основы для регулирования ситуаций, в которых деятельность предприятий или отдельных лиц может порождать риск для окружающих. Промышленная и коммерческая деятельность неизбежно связана с рисками – это основа экономического роста и улучшения условий жизни. Но польза и риски иногда неравномерно распределяются среди населения. На практике роль государства часто состоит в том, чтобы уравновешивать риск и вознаграждение не только в паре «личность – общество», но и между различными элементами и сферами интересов внутри общества – потребителями, налогоплательщиками, бизнесом.
На государство возложена и надзорная роль по защите людей, бизнеса и окружающей среды от внешних рисков - например, наводнений и других стихийных бедствий, рисков для здоровья и безопасности людей, внешних рисков для государственной безопасности или экономической стабильности.
Государство также играет роль управляющего собственными делами, включая организацию государственных служб и выполнение регулирующих и надзорных функций.
В целом государства ЕС рассматривают риск в контексте управленческой и надзорной
роли государства. Есть ряд моментов, общих для всех ролей, в том числе изначальное предположение, что вся деятельность государства будет открыта для общественного контроля.
Регулирующая роль
Как правило, органы государственной власти стран ЕС не вмешиваются в ситуации, когда частные лица добровольно идут на риск и подвергают опасности только себя. При таких обстоятельствах роль государства – убедиться, что данное лицо знает об ответственности и о возможных последствиях риска, на который идет. Нередко возникают споры по поводу того, что именно подпадает под это определение.
Например, курение, езда в автомобиле без ремня безопасности и занятие опасными видами спорта – риск, на который человек идет добровольно и страдает от последствий главным образом сам. При этом такие действия могут косвенно вызывать издержки, которые оплачивают другие люди - например, налогоплательщики, когда их налоги идут на оплату стоимости лечения.
В тех случаях, когда риск, принимаемый на себя добровольно, может привести к прямым или косвенным последствиям для других людей – например, других участников дорожного движения, налогоплательщиков, окружающей среды – государство может вмешаться и путем регулирования или иными способами ограничить либо взять под контроль такую деятельность. Примеры: ограничение скорости на дорогах, законы об обязательном использовании ремней безопасности или запрет рекламы табачных изделий. Такие вопросы обычно сложны и многосторонни – например, в отношении регулирования рекламы табака – но политический и законодательный процессы призваны гарантировать должный контроль над принятием законодательства, ограничивающего рискованные виды деятельности. Законопроекты, принятие которых может оказать воздействие на бизнес, благотворительные или общественные организации, проходят оценку регулирующего воздействия (RIA), включающую в себя оценку риска, как в связи с рассматриваемой проблемой, так и в связи с принятием законопроекта.
Кроме того, государство стремиться создать такой порядок, при котором те, кто подвергает риску других, должны нести издержки по преодолению последствий такого риска. Поскольку многие физические риски невозможно отнести на счет источника риска, это достигается с помощью косвенных мер, таких как штрафы и другие санкции. Один из примеров – принцип «виновник загрязнений платит», когда расходы по очистке окружающей среды несет виновник загрязнений. В более общем плане гражданско-правовая система позволяет частным лицам и предприятиям получать денежную компенсацию за последствия риска, допущенного другими.
Надзорная роль
Некоторые риски, например, риск заболевания, наводнения или глобального экономического спада, нельзя приписать какому-либо конкретному лицу или организации, и определить тех, кто непосредственно отвечает за риск. В таких случаях государство возлагает ответственность на тех, кто в наибольшей степени имеет возможность контролировать этот риск. Для этого необходимо принимать хорошо обдуманные решения, обеспечивающих баланс между рисками и пользой, а также необходимостью охраны интересов меньшинства и защиты окружающей среды.
Во многих случаях сами люди или предприятия должны контролировать, насколько они подвергаются риску, когда у них есть соответствующие знания и возможности – например, выбирая тот или иной образ жизни или принимая решения о вложении средств. При этом в случаях, когда последствия риска слишком тяжелы для человека или предприятия, органы власти – центральной или местной – могут вмешаться, чтобы предоставить защиту от риска или «разбавить» риск (с помощью риск-пула). Решения о таком вмешательстве часто принимаются индивидуально для каждого случая, и в разных странах подход может различаться. Вмешательство государства принимает различные формы – например, путем организации защиты, медицинских мероприятий или государственной службы помощи в чрезвычайных ситуациях.
Государственное вмешательство может принимать две основные формы: действия по
снижению вероятности возникновения риска (например, путем организации защиты от наводнения) или действия по преодолению последствий (например, путем организации медицинской помощи). Но ни в том, ни в другом случае государство не может полностью исключить вероятность риска для граждан.
Роль государства в создании риск-пулов развивается с течением времени. Пример создания рисковых пулов демонстрирует эволюция государственного здравоохранения. Экономисты в деталях показали, почему система индивидуального приобретения услуг здравоохранения посредством рынка страхования является неэффективной и несправедливой. С другой стороны, движение в направлении частного, более высокого пенсионного обеспечения, хотя и сопровождается гарантией минимальных доходов для наиболее бедных пенсионеров, является примером движения к дезагрегации рисков. На практике в большинстве государств существуют как пулы рисков, так и риски, по которым граждане принимают решения индивидуально (например, страхование домашнего имущества) либо по условиям коммерческого контракта (например, страхование зданий, страхование жизни как условие ипотечного кредита).
Когда существует риск, что какая-либо деятельность может нанести серьезный ущерб другим лицам, а участвующие в такой деятельности не в состоянии будут покрыть ущерб, государство может потребовать от них сформировать риск-пул, предварительно застраховавшись. Примером является страхование гражданской ответственности водителей автотранспортных средств. Аналогичный принцип действует и в сфере предоставления на коммерческой основе коммунальных услуг, таких как электроэнергия, водоснабжение или телефонная связь, когда в случае аварии население может серьезно пострадать. В таких случаях обязанность государства состоит не в том, чтобы защищать отдельных граждан или сектор услуг, а в том, чтобы вести мониторинг и предпринимать необходимые действия по обеспечению бесперебойного функционирования сетей жизнеобеспечения. Иногда для снижения риска наступления кризиса требуется наличие резервных запасов или мощностей, поскольку рынок, как правило, недооценивает потенциал хотя и маловероятных, но мощных по силе воздействия событий.
В тех случаях, когда рынок не может обеспечить достаточной или всеобщей защиты - например, не может защитить людей от рисков, связанных с безработицей, а последствия ее для общества неприемлемы, государство предлагает свою помощь в качестве последнего средства. Кроме того, государство может вмешаться в случаях, когда рынок замирает в результате внешнего шока - примером служит британская государственная программа «Тройка» по поддержке авиаперевозчиков после терактов 11 сентября. При этом, поскольку программы государственной поддержки мешают развитию конкурентоспособного коммерческого предложения товаров и услуг, государство прибегает к таким мерам лишь после тщательного анализа возможных последствий падения рынка, с одной стороны, и своего вмешательства, с другой. Критерием для принятия решения должна быть не только угроза падения рынка, но и обоснованная с точки зрения государственной политики причина для вмешательства.
Такие случаи следует рассматривать как исключение, а не как правило, и при вмешательстве в ответ на угрозу падения рынка государство должно продумать и стратегию своего выхода из игры. Государству следует проводить экспертизу основных нормативных актов через три года после вступления их в силу, а в некоторых случаях, когда это уместно, устанавливать ограничение срока их действия: это может сыграть роль в выборе стратегии выхода при разработке политики.
В целом глобальные тенденции в отношении риска весьма сложны. Одним из последствий глобализации стало увеличение количества рисков, не подвластных контролю отдельных людей или организаций. Сюда входят экологические риски, риски распространения заболеваний, глобальные экономические риски, терроризм и нестабильность глобальных систем.
В результате осведомленности населения о рисках от государства все настойчивее требуют выступать в регулирующей роли: безопасность пищевых продуктов, вредные выбросы и финансовые услуги – вот лишь некоторые из примеров, в которых осведомленность населения привела к требованию более жесткого регулирования. В то же время во многих странах существует тенденция постепенного отказа от единой системы обеспечения и перехода к личной ответственности каждого, особенно в области финансового и пенсионного планирования. Государство должно постоянно отслеживать ожидания общества и эффективность различных моделей государственных услуг у себя в стране и за рубежом, чтобы найти оптимальное соотношение государственной и частной ответственности за управление рисками. В то же время государство должно распространять четкую и понятную информацию о характере риска и об ответственности тех, кто участвует в той или иной деятельности, связанной с риском.
Управленческая роль
При организации собственной деятельности, включая регулирующую и надзорную функции и предоставление услуг, государство обязано выявлять риски и управлять ими. К типичным рискам относятся риск отказа ИТ-систем, задержки выплат, не предусмотренные бюджетом расходы, а также стратегический риск, связанный с одновременной реализацией слишком большого числа рискованных проектов.
В некоторых случаях государство не оказывает услуги само, а заключает подряд с другим исполнителем, например, частной тюрьмой. Хотя обычно государство продолжает нести ответственность за результат оказания услуги (в данном примере – защиту общества), оно передает исполнителю обязанности по решению конкретных задач и риски, связанные с их решением. В таких случаях государство должно четко определить сферу ответственности исполнителя. Как правило, риски легче передать в рамках четко определенных капитальных проектов, где можно с точностью описать ожидаемые результаты, а сроки исполнения проекта не слишком велики, чем в ситуации оказания услуг на долгосрочной основе. Передавать финансовые риски третьей стороне сравнительно несложно - гораздо труднее решить вопрос с риском для государственной репутации, поскольку общество совершенно справедливо считает, что государство должно нести ответственность за услуги, оказываемые от его имени.
Кроме того, при возникновении проблем с оказанием основных услуг, даже если эти услуги оказывают частные исполнители, население ждет мер по исправлению ситуации от государства. Банкротство компании Railtrack в Великобритании демонстрирует, что государство в рамках своей регулирующей роли продолжает нести ответственность за непрерывность оказания услуг, когда непосредственные исполнители становятся неспособны их оказывать.
Там, где ответственность за риск несут государственные ведомства и агентства, существуют хорошо понятные процедуры, обеспечивающие адекватное управление рисками. Например, в организации должен быть назначен человек, ответственный за управление рисками, а само управление рисками должно осуществляться на самом низком возможном уровне принятия информированных решений.