Выше уже отмечалось, что в любой национальной системе законодательства существует системно-иерархические связи между различными видами нормативно-правовых актов. Применительно к Российской Федерации следует отметить, что основным критерием системной организации и классификации нормативно-правового материала является их юридическая сила. В этом плане системные связи характерны только для однопорядковых нормативных актов, т.е. между актами одного уровня, а системно-иерархическая связь устанавливается между нормативно-правовыми актами разных уровней (например, федеральными актами и актами субъекта федерации, равно как и между конституционными и обычными законами, между актами субъекта РФ и актами местного самоуправления). Системно-иерархическая организация отражает также то, что любой нормативно-правовой акт имеет двухстороннюю природу. Так, с одной стороны, он имеет относительную самостоятельность и является целостным правовым явлением, а с другой – эти особенности приобретают специфический оттенок в результате воздействия других частей (элементов) и всей правовой системы в целом, в состав которой данный акт входит. Именно благодаря тому, что отдельный акт обладает особенностью, он занимает соответствующее место в общей системе законодательства [527].
Правовая организация, основанная на юридической силе нормативно-правовых актов, отражает: во-первых, в системно-иерархическом плане, обязательный принцип соответствия актов нижестоящих органов государственной власти актам вышестоящих органов государственной власти, актов одного вида актам другого вида (например, соответствие подзаконных актов национальному законодательству); во-вторых, в контексте системного взаимодействия актов (актов одного уровня), исключение возможности одновременного действия двух разноуровневых актов, противоречиво регулирующих одинаковые общественные отношения. Поэтому, принцип организации нормативно-правового материала по юридической силе позволяет уяснить местно того или иного нормативно-правового акта в национальной правовой системе, специфику его системных и иерархических связей с другими нормативными актами.
Делая вывод, отметим, что юридическая сила нормативного правового акта означает свойство акта порождать определенные правовые последствия (права и юридические обязанности), тем самым, указывая на место данного акта в общей нормативно-правовой системе, зависящее от положения и компетенции органа власти, издавшего этот акт. Иными словами тот или иной нормативно-правовой акт занимает определенную позицию (ступеньку) на властно-иерархической лестнице, находится в соподчиненности с другими актами, а соотношение последних характеризуется верховенством одних актов над другими, обусловленное их юридической силы. Таков принцип построения отечественной системы нормативно-правовых актов, которая включает следующие уровни (виды актов):
1) Конституция РФ, т.е. Основной Закон, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемы в особом порядке и регулирующий основополагающие общественные (общенациональные) отношения, связанные с политико-правовым взаимодействием личности, общества, государства;
2) законы, устанавливающие общие правила поведения в тех или иных сферах общественной жизнедеятельности, имеющие устойчивый и стабильный характер, нормы которого рассчитаны на длительный период времени. При этом законы не должны противоречить действующей Конституции, т.е. издаваться в соответствии с ее положениями;
3) подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти РФ в пределах их компетенции на основе и во исполнение законов.
Конституция РФ принята 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования – референдума. Конституционно-правовое развитие российской правовой системы имеет относительно не долгий период. Действующая Конституция РФ является пятой по счету, принятой после Октябрьской революции 1917 г. (первая конституция Росси была принята 10 июля 1918 г., вторая конституция РСФСР 1925 г., третья – 1937 г., четвертая – 1978). До этого времени (т.е. до 1917 г.) вообще не было конституции в общепринятом смысле этого слова. Однако некоторые ученые все же не так скептически оценивают прошлое политико-правовое развитие страны, указывая на то, что в недрах юридического бытия русского народа формировались собственные национальные конституционные институты, обычаи и традиции, существо которых сохранялось и воспроизводилось несмотря на различные повороты «исторической судьбы» [528].
Современная Конституция РФ стоит в центре правовой системы России и занимает ведущее место, поскольку является основным нормативно-правовым актом в РФ, имеет статус закона (Основного Закона) и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам (законам и подзаконным актам). Конституция имеет системообразующий характер, т.к. в комплексе формирует основы взаимодействия личности, коллективов, государства, общества, организует систему органов государственной власти, местного самоуправления и их взаимодействие друг с другом. Другими словами конституция имеет многофункциональный характер, т.к. она по своей природе и изначально является не только юридическим документом, но и политическим, идеологическим, социально-культурным актом. Закрепляет социально-политическую, экономическую и национально-правовую сущность государства, является основой для построения и развития системы права и системы законодательства (т.к. любая без исключения отрасль права и законодательства берет свои истоки в Конституции РФ), устанавливает определенный режим законности и правопорядка. Кроме того, Конституция институционально и структурно организует публично-правовые и частноправовые взаимодействие между субъектами права (гражданином, организациями, государством), обеспечивает консолидацию и выражение общечеловеческих и национальных приоритетов развития.
Действующая Конституция РФ имеет прямое действие. Вообще в теории права различают две формы прямого действия конституционных норм: непосредственное и опосредованное. Идея непосредственного прямого действия, закрепленная в частности в Конституции РФ, означает, что права, свободы и юридические обязанности, предусмотренные Конституцией, осуществляются непосредственно на ее основе, кроме тех случаев, когда она предусматривает, что условия и порядок их осуществления определяется, конкретизируется и детализируется иным законом. Другими словами Конституция действует непосредственно, если соответствующие общественные отношения, урегулированные конституционными средствами и их достаточно для разрешения конкретной жизненной ситуации. Данное обстоятельство имеет важное значение при возникновении коллизий в праве. Например, возможны коллизии между Конституцией и законом. Они разрешаются с постановлением о высшей юридической силе Конституции, а если возникают коллизии между законами, то в этом случае действует тот закон, который соответствует федеральной конституции не только по букве, но и по духу [529].
Законы РФ подразделяются федеральные законы, действующие на всей территории государства и законы субъектов Российской Федерации, соответственно, законы, действующие на территории того субъекта Федерации, где они были приняты. В свою очередь Федеральные законы подразделяются на Федеральные конституционные законы и иные федеральные законы. Суть конституционных законов заключается в том, что они регулируют основополагающие общественные отношения, связанные с функционированием государства, организации социально-правового взаимодействия между гражданами, организациями, органами государственной власти. Таким образом, конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности, коллективов, организаций. Федеральные конституционные законы условно подразделяются на законы, вносящие поправки к действующей Конституции РФ (к главам 3 – 8), а также законы, принимаемые по наиболее важным вопросам, указанным в Конституции. В силу важности и значимости данных актов принятие конституционных законов предполагает более сложный и детализированный механизм, отличающийся от порядка принятия других законов. Для принятия таких законов необходимо согласие не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы РФ с последующим одобрением не менее ¾ членов Совета Федерации РФ. Специфика данных видов закона, как отмечалась выше, заключатся также и в том, что их принятие предусмотрено Конституцией РФ.
Федеральные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами (Конституцией РФ и федеральными конституционными законами), регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни. Данный вид нормативно-правовых актов составляют текущее законодательство, направленное на урегулирование протекающих в обществе социально-политических, экономических, культурных, этнонациональных и иных общественных процессов. Порядок принятия федеральный законов боле упрощенный по сравнению с федеральными конституционными законами. Они принимаются простым большинством депутатов Государственной Думы РФ и получают одобрение членами Совета Федерации РФ по тому же принципу – простым большинством.
Законы субъектов (или акты регионального правотворчества) Федерации регулируют те же общественные отношения и в тех же сферах жизнедеятельности общества только распространяют свою юридическую силу на определенную территорию (территорию субъекта РФ). Специфика данных нормативно-правовых актов заключается в том, что они должны соответствовать нормам федерального законодательства. Причем представительные органы власти субъектов Федерации призваны осуществлять свою законотворческую деятельность не только в «жестком» соответствии с федеральным законодательством, но и в рамках единой правовой политики государства [530].
Подзаконные нормативно-правовые актыРФ являются практически самым разветвленным и многочисленным видом позитивного права. Связано это в первую очередь с тем, что если в законах зафиксированы лишь общие правила поведения, в содержании которых отражены в единстве и целостности индивидуальные, общественные и государственные интересы и ценности, то подзаконные нормативно-правовые акты как раз призваны конкретизировать и детализировать основные, принципиальные положения законов применительно к специфике и особенностям интересов конкретного характера. Именно последнее, т.е. согласование общественного и индивидуального интереса, обеспечивает эффективность правового регулирования общественных отношений. Только в этом случае, когда осуществляется, в процессе правовой регламентации общественных отношений, согласование индивидуального, общественного и государственного интересов национальная система нормативно-правовых актов будет стабильны и адекватна существующей в обществе правокультурной среде, равно как и осуществлять регулятивное воздействие на общественные процессы с минимальным применением механизма государственного принуждения. Справедливы в этом плане слова немецкого философа Г.В.Ф. Гегеля: «Если… интересы (государства) совпадают с их (людей) собственными, они отстаивают и саму правовую форму; однако подлинной движущей ими внутренней силой является именно их интересы, а не правовая форма» [531].
Правотворческие нормативно-правовые акты представляют собой акты компетентных органов власти, обладающие меньшей юридической силой, чем законы, полностью основаны на них и не могут противоречить им. По своему содержанию подзаконные акты, как правило, принято подразделять на общие, ведомственные, региональные, местные и внутриорганизационные (или локальные) [532].
Общие подзаконные акты – это нормативно-правовые акты высших органов исполнительной власти, действие которых распространяется на всех лиц и на всей территории страны. Это акты общей компетенции, направленные на урегулирование и координацию социально-экономических, политических и иных конкретных проблем общественной жизни. По своей юридической силе и значению этот вид подзаконных актов являются важной формой и источником российского права и в иерархии нормативно-правовых актов идут сразу же после законов.
Общие подзаконные акты в свою очередь подразделяются на указы Президента РФ и постановление Правительства РФ. Нормативные указы Президента РФ имеют высшую юридическую силу среди системы подзаконных актов и направлены на регламентацию различных сторон общественной жизни, связанную с государственным управлением. В этом контексте указы представляют собой не законодательный, а исполнительно-распорядительный акт. Согласно действующей Конституции РФ (ст. 80, п. 3) Президент РФ, определяя «основные направления внутренней и внешней политики государства» издает соответствующие нормативные акты (указы) и действует при этом не иначе, как «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами и имеют одинаковую юридическую силу на всей территории РФ. Постановления Правительства РФ – это подзаконные нормативные акты, принимаемые в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и указами Президента РФ, призванные в необходимых случаях урегулировать более частные вопросы государственного управления социальными, экономическими, политическими процессами. Правительство РФ является одним из главных институтов публичной власти, занимает центральное место и играет ведущую роль в единой системе исполнительной власти, осуществляет повседневное и централизованное управление страной, обладает весьма широкими и разнообразными полномочиями (разработка, представление государственного бюджета и, соответственно, его исполнение, обеспечения единой финансовой, кредитно-денежной политики, управление федеральной собственностью и т.д.).
Под ведомственные актами имеется ввиду такие акты, как приказы министров, инструкции, положения, разъяснения о порядке применения того или иного положения в определенной сфере деятельности, инструктивные письма, направленные подчиненным органам. Ведомственные акты издаются не только в соответствии с законом, но и с указами Президента, актами Правительства и могут быть отменены или приостановлены в своем действии Правительством РФ. Поэтому издание любого ведомственного нормативного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов власти. Свою юридическую силу они распространяют на все подведомственные министерствам и ведомствам организации, учреждения, должностных лиц. В свою очередь, данные нормативно-правовые акты, так или иначе затрагивающие права, свободы и иные законные интересы граждан подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем через десять дней после регистрации – опубликованию.
Региональные акты – это подзаконные акты субъектов РФ, юридическая сила которых ограничена подвластной им территорией. К ним относят постановления и распоряжения правительств, указы и распоряжения президентов республик, постановления и распоряжения глав администрации краев, областей, городов федерального подчинения и иных субъектов Федерации. Эти акты также издаются в полном соответствии с федеральным законодательством, на основе и во исполнения законов.
Местные подзаконные акты – это нормативно-правовые акты, возникающие в процессе реализации территориального общественного самоуправления [533]. Нормативные предписания институтов власти местного самоуправления обязательны для всего населения, проживающего на территории муниципального образования. Их специфика заключается в том, что они имеют локальную, ограниченную сферу действия (территорию муниципалитета) и регулируют как управленческие, так и непосредственные социальные, производственные, коммерческие, учебные и иные отношении.
Внутриорганизационные (локальные) акты представляют собой нормативно-правовые акты, которые издаются различными организациями, учреждениями с целью регламентации внутренних вопросов и распространяются исключительно на членов этих организаций, учреждений. Данные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности государственных учреждений, предприятий, воинских частей и других организаций.