Методические рекомендации
Прежде всего, изучающим предмет необходимо внимательно ознакомиться с текстом Конституции Российской Федерации, обращая особое внимание на первые 16 статей, где заложены основы конституционного строя Российской Федерации. Обратить особое внимание на Первую статью Конституции, где отмечено, что: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Внимательно проанализировать Пятую и Одиннадцатую статью Конституции РФ, где идет речь о федеративном устройстве Российского государства, о равноправных субъектах РФ, в частности, о республиках-государствах и о разграничении предметов ведения и полномочий. Слушателям следует иметь в виду, что Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» - статьями 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на статьях 66 (ч. 4, 5), 76, 78 (ч. 2,3), 85 (ч. 1), 125 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
Материал данной главы будет более доступен, если взять во внимание федеральные законы, принятые в последнее время в Российской Федерации, в частности: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от
22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.), принят Государственной Думой 12 августа 1995 года; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.).
Для понимания сущности противоречий, имеющих место в федеративных отношениях, необходимо глубоко и полно понимать роль и место федеративного договора в становлении Российского государства, а также особенности договорной практики 1990-х годов.
Слушатели должны владеть вопросами, связанными с проблемой восстановления в России единого правового пространства и работой по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Российская Федерация как демократическое федеративное государство и его конституционно-правовая основа
Конституция РФ и основы государственного строя, базовые принципы федеративной государственности России, особенности российского федерализма, конституционные и политические условия существования федерации, специфические проблемы федерализма в России
Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа построении федерализма как формы реальной демократизации власти.
Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе Российской Федерации, четко определив ее конституционно-правовой статус, провозгласила равноправие субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации, обозначив определенную «асимметричность» входящих в ее состав субъектов (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), заложила базовые принципы и основные рамки построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5):
- суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
- государственная целостность страны;
- единство системы государственной власти;
- верховенство на всей территории страны федеральной' Конституции и федеральных законов по предметам исполнительного ведения Российской Федерации и полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
- равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
- юридическое равноправие субъектов федерации, независимо от их наименования (все субъекты равны в правах; все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти; никому из субъектов федерации федеральная Конституция и федеральный центр не дают преимуществ).
С принятием Конституции образца декабря 1993 г. процесс формирования государственного устройства Российской Федерации не завершился. Возможно, поэтому конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия вошла в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными.
Последние десять лет общество ищет ответы на исторический вызов времени, осваивает новое правовое поле федеративных отношений, на котором рядом продолжают уживаться ростки прогрессивного демократического мышления и консерватизма унитарного типа, прежние авторитарно-централистские отношения и незавершенность процесса становления российской государственности как таковой.5 «Российское государство, - как утверждает СИ. Каспэ, - хотя и продвинулось на пути своего преобразования к федерации, но пока ею не стало - федерация остается проблемой, а не данностью. Российское государство сохраняет еще очень много черт традиционной для себя этнополитической формы.... Речь идет, конечно, об империи»6. В свою очередь, А.Е. Левинтов подчеркивает, что отношения между субъектами Федерации и Центром сейчас во многом напоминают «феодальные», а не федеральные отношения7.
Однако все большее число ученых и политиков начинают реально осознавать, что для Российской Федерации на рубеже веков есть единственная альтернатива: или она будет по-прежнему централизованным унитарным государством, тяготеющим к диктатуре авторитарного типа, или же превратится в подлинно демократическое федеративное государство. Федерализм здесь выступает естественным средством обеспечения социальной стабильности российского общества и важнейшим условием саморазвития государства как единой целостности, так и составляющих его структурных образований. Именно реальный федерализм позволяет направить энергию субъектов социального процесса в конструктивное русло решения многих проблем и цивилизованного снятия возникающих между ними противоречий.
Для преодоления конфликтных ситуаций федерализм предлагает более широкую палитру средств, чем та, которая существует в условиях унитарного государства. Жесткий централизм предполагает преодоление большинства противоречий и возникающих конфликтных ситуаций только «сверху», с позиции административного диктата и подавления «инакомыслия» - со всеми вытекающими отсюда негативными издержками. Что касается федерализма, то он, с одной стороны, разгружая центр от функции излишней опеки, позволяет субъектам федерации ответственно и взвешенно решать свои проблемы. Углубление самостоятельности последних предполагает органичное вхождение общества в демократическое социально-политическое измерение и в целом гарантирует устойчивость социального реформирования. С другой стороны, - поскольку в России еще не сформированы прочные демократические традиции и, по сути, не сложилось полноценное гражданское общество, - именно федеративная система власти (как неотъемлемая часть демократического режима) должна способствовать стабилизации отношений между властями всех уровней и быть своеобразным «предохранителем» от их произвола по отношению друг к другу.
Любой системный анализ феномена федерации должен начинаться с формулирования определяющих ее условий. Новейший период российской государственности связан и в теоретико-методологическом, и в практическом аспектах с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл (по Д. Элазару - это классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т. д.8). Другие - обладают большим запасом новизны (содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т. д.). По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами»9.
На современном этапе остаются нерешенными следующие проблемы российского федерализма:
- равные в правах субъекты федерации далеко не равны в экономическом отношении, а значит, - остается актуальной проблема обеспечения равных социальных стандартов и уровня жизни населения в различных регионах;
- незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения;
- несовершенство действующей модели бюджетного федерализма;
- территориальная неравномерность, различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, что создает конфликтогенный потенциал в едином правовом поле государства;
- на процессы федеративного строительства продолжают влиять психология и многовековые традиции унитаристского мышления - децентрализация власти, делегирование ответственности и диалог различных уровней власти, свойственные демократическому государству, подчас воспринимаются в России как признак слабости федерального центра