Полномочия Федерации и ее частей: понятие,




сущность и основное содержание федеративных отношений,

Уровни компетенции

 

Публичная власть и компетенция. Природа и элементы компетенции, публичные интересы и институты. Предметы ведения как основа компетенции. Полномочия публичной власти, субъекты компетенции. Виды полномочий, принцип разделения компетенций. Децентрализация полномочий. Принцип разделения властей. Принцип субсидиарности. Уровни разграничения предметов ведения и полномочий. Законодательное регулирование полномочий, делегирование полномочий

 

Согласно теории разделения властей в федеративном государстве государственная власть понимается как совокупность различных властных функций, осуществляемых разными независимыми друг от друга государственными органами. Многообразие государственных функций обусловило многообразие государственно-властных структур для их выполнения.

Общество - сложный социальный организм. В нем соприкасаются грани самых различных явлений - экономических, политических, духовных, социально-культурных. Общности людей и структурные формы их объединения взаимодействуют между собой на макроуровне, а люди - на микроуровне. Естественно, в обществе проявляются различные и противоречивые интересы. Именно для их обеспечения создаются и действуют институты как структурно оформленные организации и вырабатываются способы для решения публичных задач.

Политические институты гражданского общества образуют его политическую систему, которая призвана координировать все наиболее важные сферы жизнедеятельности страны. Государство, партии, СМИ, массовые организации и объединения, канаты прямой демократии служат как своим корпоративным, так и общим интересам. Вопрос в том, какова степень их сочетания, каково их влияние на управление общественными делами 10.

Ключевым здесь является публичный интерес. Интерес в праве - это его важнейший правообразующий и правореализующий фактор. Непосредственно интерес раскрывается в государственной воле, поскольку «...индивиды должны конституировать свою волю в виде государства... придать своей воле... всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона... Выражение этой воли, обусловленной их общими интересами, есть закон»11.

Осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства. Интерес подлежит правовому опосредованию как стремлению к удовлетворению признаваемых общественных потребностей.

Определить содержание и пределы действия публичного интереса довольно сложно. Прежде всего, нелегко исчерпывающе и точно выразить его суть с точки зрения чисто познавательной. Затрудняют выявление параметров публичного интереса противоречивость и динамика развития политической и экономической сфер, многофакторность влияния, подвижность общественного поведения. Заметим к тому же, что фаза осознания и своего рода структурирования публичного интереса значительно сложнее, нежели в сфере частного интереса, ибо здесь приходится «отбирать» и оценивать множество социальных интересов.

Действия субъектов публично-правовых отношений определяются природой и устройством власти. Главное определить, кто осуществляет власть - только лишь государство или государство совместно с общественными организациями, группы или правители. Истории известны различные характеристики власти и ее реальных состояний. Власть может меняться, когда ее осуществляют новые политические силы. Власть стабильна, когда ее поддерживает население, что достигается либо авторитетом власти, либо ее жестокостью. Власть слабеет без общественной опоры, и тогда усиливается влияние оппозиции, негосударственных институтов, сепаратистских движений, а процессы в стране плохо управляются.

Политическая власть существует, прежде всего, в форме государственной власти, которая, в свою очередь, придает ей политический характер.

Понятие «компетенция» происходит от латинского сотpetere - «добиваться, соответствовать, подходить». В новейших энциклопедиях определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях12.

Понятий «ведение» и «предметы ведения» нет в словаре, очевидно, ввиду достаточности других. К тому же слово «веды» старинного происхождения - «знать», «видеть» - давало, видимо, ключ к разгадке явлений и действий типа «ведомства» и «подведомственность». Термин «юрисдикция» происходит от латинского jurisdiction - «судопроизводство». Это совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях. Юрисдикция определяется в зависимости от вида и характера разрешаемых дел.

Продолжая размышлять по данной проблематике, отметим и некорректное использование интересующих нас понятий вне связи друг с другом. Так, понятие «юрисдикция» применяют в международном праве для обозначения суверенных прав власти государства на своей территории.

Поясним подробнее элементы компетенции. Установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей. В широком смысле имеются в виду публичные функции, без выполнения которых общество и государство не могут обеспечить жизнедеятельность и свое существование. Это - политические, экономические, социальные, экологические и международные функции, каждая из которых имеет, естественно, свое историческое «наполнение и измерение». Таково управление государственными делами.

Типичные предметы ведения как первый элемент компетенции можно охарактеризовать следующим образом:

а) воздействие на развитие сфер государственной и общественной жизни, отраслей экономики, социально-культурного строительства, на ход общественных процессов;

б) устойчивый вид деятельности;

в) юридические действия;

г) материальные объекты (собственности, сооружения и т. п.);

д) финансово-денежные средства;

е) государственные и иные институты, органы, организации;

ж) руководители и должностные лица;

з) правовые акты (принимаются согласно их иерархии).

Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия и отличают компетенцию разных субъектов права. Возможная их детализация вполне допустима и предполагает строго очерченные легальные рамки во избежание путаницы в деятельности государственных и общественных структур.

Второй элемент компетенции - властные полномочия. Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко трактуется - и теоретически, и практически - как свобода усмотрения в их использовании. Между тем обладающие полномочиями структуры и органы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах.

Наиболее типичные полномочия:

а) руководить - полнообъемное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий;

б) управлять - императивные указания, распоряжения, включая часть конкретных полномочий;

в) решать - устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет, представляет.

г) участвовать - формирование, разработка, согласование; порядок использования (имущества и т. п.), содействие;

д) нормировать - введение правил, принятие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов. Примечательно, что правовые акты могут играть троякую роль – как предметы ведения, как вид полномочия и как средство реализации компетенции в целом, о чем подробнее будет сказано далее;

е) организовывать - создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует;

ж) разрабатывать предложения, проекты, программы, прогнозы, аналитическую информацию;

з) издавать указы - отмена актов, приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий;

и) координировать - объединение планов и программ, согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение;

к) контролировать - проверка, ревизии, отчеты, информации. Эти полномочия неодинаковым образом комбинируются у различных субъектов компетенции. Причем здесь особенно важна точная мера дробления полномочия, т. е. легальная операционализация;

л) запрещать - отменяет, признает недействительным, приостанавливает.

Весьма важным является понятие «субъект компетенции».

К ним относятся уполномоченные институты (структуры) и лица, которые вправе и обязаны действовать в пределах определенной сферы на основе установленных полномочий. Осуществление ими полномочий всегда означает возникновение компетенционных правоотношений. Основанием служат, прежде всего, нормативные цели (задачи) и вышеназванные элементы компетенции как постоянно и непрерывно осуществляемые. Все виды компетенций взаимосвязаны между собой по принципу «целого и части» или своеобразной матрешки. Их соотношения должны быть глубоко поняты и практически освоены, иначе несогласованность и противоречия в публичной сфере неизбежны.

Как утверждает Ю.А. Тихомиров, народ как источник власти обладает ее высшей мерой и в качестве носителя суверенитета концентрирует основные публичные функции. Они распределяются в гражданском обществе между государством и другими институтами как по сферам, предметам ведения, так и главному полномочию - степени обязательности. Субъекты государства, выражая социальные интересы территорий, должны развиваться согласованно и обладать самостоятельностью в решении своих дел.

К субъектам компетенции относится государство, а его международная правосубъектность позволяет вести речь о международных организациях и межгосударственных объединениях. Далее следует выделить в качестве субъектов компетенции различные государственные институты и органы. К ним можно отнести и местное самоуправление как институт народовластия. Есть достаточные основания и для выделения публичных учреждений, оказывающих публичные услуги. Ведь не только субъекты права как властные структуры являются носителями компетенции. К таковым мы относим структуры, оказывающие публичные услуги. Их статус определяется законами, иными нормативными актами, равно как и перечень услуг и характер отношений с клиентами. Эти организации структурно объединены в системы, возглавляемые управленческими органами.

Каждый субъект обладает своим объемом и характером компетенции. Как базовое, данное понятие может иметь видовое выражение в виде публичных функций, предметов ведения, полномочий или прав и обязанностей, юрисдикции, публичных услуг.

В традиционном плане компетенция остается понятием публичного права, выражающим властные действия субъектов по отношению друг к другу. Речь идет, как отмечалось, о компетенции государства и его органов, местного самоуправления, международных структур в пределах широких сфер деятельности. Она осуществляется в силу предписаний закона и подзаконных актов, причем по усмотрению субъекта, у которого есть право выбора момента для решений и действий и их вариантов. Подробнее вопрос об усмотрении будет охарактеризован несколько позже.

Системное обеспечение компетенции - залог ее эффективности. Оно включает в себя шесть элементов: 1) стабильность власти и ее институтов, 2) обоснованный выбор формы и структуры органа, 3) правильное регулирование компетенции, 4) высокая компетентность руководителей, должностных лиц и служащих, 5) достаточные материально-финансовые ресурсы, 6) защита компетенции.

Сравнительно-правовой анализ компетенций очень полезен в научном и практическом плане. Анализ опыта иностранных государств позволяет заметить, во-первых, большую роль конституционных основ компетенции, во-вторых, обеспечение более самостоятельных полномочий органов и меньшую степень их смежных действий с другими органами, в-третьих, гибкое сочетание общих полномочий государства и статутных полномочий его органов. Таковы нормы Конституции ФРГ и Конституции Земли Нижняя Саксония о федерации, землях и их органах

В иностранном праве использование понятия «компетенция» окружено множеством адекватных или однородных понятий. Длительная устойчивость государственных институтов и правового порядка не порождает, как правило, потребность вновь и вновь возвращаться к доктринальным разработкам. И варианты этого понятия широко используются в национальных законодательствах. Обратимся для пояснения к опыту Германии, чья правовая система довольно близка к отечественной.

В Конституции ФРГ можно встретить разные термины, обозначающие понятие «компетенция». Применительно к федерации используются термины: «суверенные права», «компетенция», «законодательная компетенция», «рамочные предписания» и др. К землям - «дела местного сообщества», «конкурирующая законодательная компетенция», «государственные полномочия», «законодательная компетенция», к федеральному президенту - «обязанности», «полномочия», к правительству - «право», «полномочия», к государственным служащим - «властные полномочия», «служебная обязанность» и др., к судам - «юрисдикция», «ведение».

Известный французский политолог Макс Гунель в книге «Введение в публичное право» трактует правосубъектность государства как коллективного субъекта. Этим объясняется его роль в политической и правовой системах, в международном сообществе и как юридического лица.

С другой стороны, обстоятельно рассматривает вопросы, связанные с принципом разделения компетенции. Они производны от классического принципа публичного права о разделении власти в государстве и находят отражение как в конституционном, так и в административном праве. В первом случае это разделение полномочий на уровне руководителей государства, разделение власти между правительством и судебными органами. Во втором - разделение компетенции между административными и судебными органами, принцип разделения органов административной юстиции и оперативных органов управления. И хотя терминология не всегда адекватна нашей отечественной, затруднений в понимании обоих вопросов, пожалуй, не встречается13.

Большие затруднения возникают при использовании смежных понятий из английской правовой системы, в которой нормы и институты публичного права представлены менее отчетливо, чем нормы и институты частного права. Верховенство права - rule of law - служит общей основой для всех институтов. В английском конституционном и административном праве разделение властей рассматривается как осуществление государственных функций разными методами и соответственно органами с традиционными сдержками и противовесами. Гораздо более обстоятельно разработано понятие «юрисдикции судов».

Разграничение предметов ведения в условиях федеративного государства. Государство как самая мощная и универсальная политико-правовая система в обществе выполняет публичные функции. Мы воспринимаем его в таком виде как целостный субъект. Различные модели устройства государства обусловливают два главных способа распределения государственных дел по уровням. В унитарном государстве организация и функционирование властей предназначены для обеспечения централизации и децентрализации. Регионализм в ряде стран (Испания, Италия и др.) требует дополнительного территориально-автономного уровня14.

В федерациях предметы ведения государства как такового распределяются первоначально между собственно федеральным уровнем и уровнем его составных частей - земель, штатов, республик, областей и др. Это первичное распределение служит основой для формирования компетенций разных властей и их внутренних уровней.

Доктрина суверенитета в федеративном государстве отражает сложные и многообразные отношения между федеральной властью - центром и членами Федерации. В Советском Союзе их единство исключало какое-либо противопоставление. В то же время исследователи отмечали необходимость правовой регламентации государственной власти. Верховная власть сама устанавливает правовой порядок своей деятельности.

Рассматривая компетенционные проблемы в Российской Федерации, следует выделить несколько аспектов. Во-первых, решение данной проблемы в юридико-иерархическом плане, когда конституционный «срез» как бы переходит в специальные, статутные и тематические федеральные законы, последние - в положения о федеральных органах исполнительной власти, договоры и соглашения о разграничении, делегировании и т. п.. далее - конституции и уставы, законы субъектов Российской Федерации, положения об органах. Здесь нередко «рвется» нормативно-функциональная нить, о прочности которой шла речь ранее.

Во-вторых, оказалось очень трудным четко разграничить и одновременно согласовать и сферы деятельности федеральных и региональных институтов. Параллельность этих сфер создавалась исторически, и ее пришлось сохранить и ныне. Но грани соприкосновения остались загадкой.

В немалой степени данное обстоятельство объясняется и нечетким, путаным набором конституционных понятий и терминов, используемых в ст. 71-73, 76-78 Конституции РФ. Ведь к предметам ведения федерации и ее субъектов отнесены весьма неоднородные явления: а) правовое регулирование, б) отрасли законодательства, в) конкретные юридические решения, г) систематически повторяющиеся юридические решения, д) способы воздействия на материальные объекты и ресурсы, е) государственный курс, ж) способы управления сферами и отраслями, з) порядок создания государственных институтов, и) виды правовых актов, к) повторяющиеся юридические действия (меры).

К тому же допускаемое смешение соответствующих нормативных терминов порождает ошибки и дублирование в регулировании компетенционных вопросов. Часто одни явления и понятия выражаются в разных и противоречивых терминах - «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» и т. п. Потребовались усилия по их упорядочению.

Ввиду сложности и остроты вопросов компетенции, с нетерпением ожидался базовый федеральный закон в этой области. Дело в том, что в отраслях и сферах разграничение предметов ведения и полномочий происходило с помощью соответствующих законов, причем быстро, хаотично и противоречиво. Каждый раз разработчики как бы с нуля начинали «дележ». В 1999 г. был принят ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Из 32 статей 9 посвящены понятиям и принципам, 3 - формам реализации полномочий, 15 - договорам и соглашениям, 2 - согласительным процедурам.

Приведем перечень основных понятий, используемых для целей федерального закона:

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (далее - предмет совместного ведения) - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов Российской Федерации.

Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

 

Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий (далее - договор) - правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий (далее - соглашение) - правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

Динамика компетенции. Измерению эффективности работы исполнительных органов были посвящены, как уже отмечалось, серьезные разработки. Сопоставление фактически совершенных действий и принятых актов с нормативными полномочиями и полученного показателя с показателями реального изменения управляемых сфер весьма полезно.

Способы перераспределения компетенции. Многообразная и динамичная деятельность субъектов публичного права нередко заставляет перераспределять компетенцию между ними. И здесь приходится отвечать на несколько вопросов. Кто является инициатором такого перераспределения - государство или субъекты компетенционных отношений. Какие причины побуждают менять разделение управленческого труда - реформы, изменение курса или структур? Каковы процедуры перераспределения компетенции с переменой субъектов? Меняются ли объекты управления, уровень принятия решений и ответственность? Ответы на эти вопросы даются ниже.

Главное состоит в умелом использовании разных способов перераспределения компетенции, не подрывая стабильности и

эффективности выполнения публичных функций и обеспечивая необходимую гибкость. Приходится учитывать общественную ситуацию и расстановку социальных сил и их отношение к подобным модификациям.

В отечественной юридической и политической науках подробно описаны отдельные способы «перераспределения» компетенции в процессе ее осуществления. В иностранной литературе данная проблема наиболее обстоятельно исследована французскими учеными Б. Гурнеем, Р. Драго, М. Лессажем, И. Бребаком.

Этими известными в России учеными выделено несколько форм распределения функций и полномочий.

Полная централизация означает, что государство осуществляет все функции управления через систему центральных органов и их служб на местах. Все сколько-нибудь важные решения принимаются центральными органами: местные государственные органы являются лишь исполнителями приказов и инструкций, идущих из центра.

Деконцентрация предполагает, как и в предшествующем случае, что осуществление всех функций возлагается на административные ячейки, которые составляют иерархическую систему с правительственными органами «наверху». Однако вопрос о полномочиях стоит иначе: не все решения принимаются центром; некоторые из них отнесены к компетенции местных агентов центральных органов.

Деконцентрация имеет две формы. При так называемой территориальной деконцентрации руководители местных органов центрального ведомства действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц и обладают определенными полномочиями на принятие решения. Так, во Франции префект имеет право по своему усмотрению распределять государственные дотации между коммунами. Главный инженер департаментской службы ведомства путей сообщения самостоятельно утверждает годовую программу дорожноремонтных работ. При такой форме деконцентрации распределение полномочий между местными агентами государства может быть произведено либо в пользу единого представителя центральной власти, либо в пользу руководителей специализированных органов различных отраслей управления (здравоохранения, земледелия и т. д.).

При «территориальной децентрализации» функции и полномочия решения передаются ассамблеям, избираемым в порядке всеобщего избирательного права жителями деревни, города или более крупной административно-территориальной единицы (департамента или округа). Эти ассамблеи, конечно, не обладают полной независимостью. Согласно действующему праву, они подконтрольны либо агенту центральных властей, либо вышестоящей ассамблее. В определенных рамках местные ассамблеи обладают фискальными полномочиями.

Вторая форма деконцентрации носит технических характер («функциональная» или «вертикальная»). В этом случае функции и полномочия решения передаются не местным агентам общей или специальной компетенции, действующим в рамках определенных административно-территориальных единиц, а ответственным должностным лицам, возглавляющим учреждения, которые действуют в масштабе всей страны и выполняют специализированные функции.

«Децентрализация» означает, что осуществление определенных функций управления возлагается на агентов, подчиненных не правительству, а избираемым частью населения коллегиям. Эти коллегии могут представлять либо жителей данного района, либо какую-то категорию населения.

Вторую форму децентрализации Б. Гурней называет технической или функциональной15. Она отличается от предыдущей в двух отношениях: компетенция представительных органов ограничивается одной или несколькими смежными функциями (например, в области просвещения или здравоохранения); члены этих органов избираются либо группами населения, образующимися на основе экономической, социальной или культурной общности, либо избирателями, принадлежащими к одной и той же профессиональной, социальной и т. д. группе. Во Франции таким образом избираются руководства касс социального страхования, торговых, земледельческих, ремесленных палат и т. д. В Соединенных Штатах Америки деятельность многих государственных школьных учреждений направляется специализированными советами, советами школьных округов. Как и при территориальной децентрализации, противовесом праву принятия решения, принадлежащему этим местным органам, служит право контроля со стороны вышестоящих инстанций.

Таковы формы распределения функций и полномочий. Указанные формы не всегда имеют ясные очертания: между деконцентрацией и тем, что названо технической децентрализацией, существует ряд промежуточных форм. В каждом конкретном случае нужно задавать себе вопрос: «Кому принадлежит реальное полномочие на принятие решения?» Поиски ответа на этот вопрос всегда трудны. С другой стороны, рассмотренные формы распределения функций и полномочий могут сосуществовать в условиях данной страны, как это показывает опыт Франции, где наблюдаются одновременно все названные формы.

Таким образом, принцип разделения властей был выработан наукой и практикой мирового сообщества в ходе развития идеи демократического управления и организации демократических государств. Суть его в том, что демократическая политическая система может быть установлена при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. А их сосредоточение в деятельности одного органа государственной власти приводит к политическому монизму, создающему питательную среду для установления в стране диктаторского политического режима.

В федеративных государствах проявляются два аспекта принципа разделения властей - горизонтальный и вертикальный. Горизонтальный срез означает разделение власти на федеральном уровне. Вертикальный срез означает, что при единстве системы государственной власти осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между ними и органами местного самоуправления.

Характерная особенность правовой базы регулирования разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов состоит в том, что изначально эта база не формировалась как единый, целостный массив нормативных правовых актов. По существу, сначала законодательная деятельность не играла активной роли в становлении новых федеративных отношений. Она лишь в правовой форме фиксировала практически сложившиеся балансы политических сил и интересов Центра и регионов. По сути, реформирование политической и правовой системы осуществлялось без продуманной системы оптимизации федеративных отношений.

Анализ становления федеративных отношений свидетельствует, что федеральная власть значительно опоздала с законодательными основами реорганизации региональной власти, в силу чего данный процесс оказался в значительной мере спонтанным16. Необходимо также отметить, что значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеет административно-правовую направленность, что определяет основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

В Конституции Российской Федерации применительно к органам исполнительной власти содержатся нормы двух видов: применяемые как общие начала и используемые в качестве специализированных. Среди норм первой группы необходимо выделить те положения Конституции, которые составляют основы конституционного строя. Среди норм второй группы положения: об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); об участии граждан в управлении государством (ст. 31, п. 4 ст. 29, ст. 46); о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); о компетенции Президента РФ (ст. 83, 85-87); о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117).

Конституция РФ заложила правовую основу разграничения предметов ведения и полномочий, обозначила рамки осуществления государственной власти Федерацией и ее субъектами. Конституция установила, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11).

Исходя из содержания Конституции Российской Федерации, можно вести речь о двух способах разграничения полномочий. Первый способ - издание федеральных законов, нормативных актов по реализации каждого из предметов ведения, указанных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Второй способ разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется соответствующими договорами, которые в силу этого становятся источниками права.

Разделение властей «по вертикали» предполагает, что на каждом уровне власти имеются свои ключевые органы и определенные финансовые средства, достаточные для осуществления стоящих перед ними задач. Полномочия Центра и субъектов Федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя способами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой - признанием остаточных полномочий.

Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.

Система органов государственной власти в Российской Федерации должна быть адекватна основным принципам разграничения полномочий между уровнями власти. К сожалению, нынешнее федеральное законодательство, касающееся разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, не отвечает требованиям времени.

Закрепление самого полномочия за конкретным уровнем (или даже органом) власти нередко не решает проблему его эффективного осуществления. Чтобы исполнительно-распорядительное полномочие не было декларативным, необходимо также устанавливать:

1) количественные и качественные характеристики осуществления полномочий, в том числе объем предоставления тех или иных благ гражданам и организациям в соответствии с федеральными законами («стандарты» или «нормативы»). Фактически любое полномочие может и должно быть выражено посредством нормирования;

2) правила (процедуру) деятельности исполнительной власти по реализации исполнительно-распорядительных полномочий во взаимоотношениях с гражданами и организациями. Они необходимы, чтобы четче определить, кто за что отвечает, довести полномочия до конкретного органа. Это особенно важно в сфере предоставления социальных благ населению.

Обладая большей частью регулятивных и контрольных полномочий, Российская Федерация должна законодательно децентрализовать исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения. Они должны быть возложены, в основном, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исключением является деятельность правоохранительных органов (органов внутренних дел, юстиции и так далее), чья система должна быть федеральной. За федеральными органами исполнительной власти сохраняются такие исполнительно-распорядительные полномочия, которые требуют принятия решений на федеральном уровне. Они должны устанавливаться в федеральном законе.

Возложение исполнительно-распорядительных полномочий на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не означает, что последние будут выступать лишь исполнителями федеральных нормативных правовых актов. Во-первых, как уже было отмечено, субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные (иные) исполнительно-распорядительные полномочия для своих органов исполнительной власти. Во-вторых, процедура деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в значительной мере может устанавливаться законодательством самого субъекта Российской Федерации. В-третьих, субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении системы своих органов исполнительной власти, их кадрового состава.

Важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий являются:

- более четкое закрепление в Федеральном законе модели взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;

- следование этой модели в отраслевом законодательстве;

- сокращение совмещения регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций в одном органе.

Важный вопрос, нерешенный в отношении Российской Федерации, заключается в том, насколько Федерация гарантирует ее субъектам выполнение тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии должным образом обеспечивать осуществление полномочий по каким-либо предметам ведения, то встает вопрос о перераспределении власти. Субъекты Федерации должны иметь право поставить этот вопрос и инициировать его решение на конституционном или договорном уровнях. При этом может быть использован референдум или созыв Конституционного собрания (вместо традиционного обсуждения вопроса в Федеральном Собрании РФ). К сожалению, таких гарантий действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает. Даже если две третьих, три четверти и более субъектов РФ выскажутся за перераспределение предметов ведения, обязанность учета этой инициативы Федеральным Собранием не предусмотрена Конституцией Российской Федерации. Точно такой же вакуум существует в отношении конституционного регулирования ответственности субъекта Федерации.

Задача



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-04-02 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: