Программно-целевое управление - это такая система управления, в основе которой лежат целостное восприятие объекта и проблемный, а не функциональный подход к регулированию его жизнедеятельности. В данной модели главное - решение задач, связанных с развитием конкретной социальной системы, преобразованием ее структуры. Она устроена таким образом, что субъект управления оказывается “чувствительным”, восприимчивым к инновациям в объекте управления, и даже более того, он ориентирован на введение инноваций.
Устремленность в будущее, целевая ориентация, динамичность - важнейшие характеристики программно-целевого управления, органически связанные с комплексным, системным подходом к анализу поведения управляемого объекта, а также к процессу принятия и осуществления управленческого решения.
Указанные характеристики находят отражение в принципах программно-целевого управление, к которым относятся: принцип развития; непрерывного совершенствования управления; согласования целей на основе общих интересов; пространственной и временной интеграции деятельности; локальной централизации.
Принцип развития означает, что система управления нацелена на изменение объекта в соответствии с закономерностями его развития. Это достигается посредством превращения социального целеполагания, во-первых, в непрерывный, а во-вторых, - в стержневой процесс управленческой деятельности. Причем в этом процессе реализуется логика движения от идеалов к нормам, а затем с их учетом - к оптимуму, т.е. к таким целям, которые являются достижимыми с точки зрения имеющихся ресурсов и доступных способов деятельности (средств).
Непрерывное совершенствование управления означает изменение методов и форм управленческого воздействия в соответствии с изменениями в свойствах управляемого объекта. Оно осуществляется за счет создания временных гибких организационных структур, пригодных для реализации поставленных целей без дополнительных институциональных уровней. Это дает возможность системе управления быстро реагировать на возникающие социальные ситуации, более чутко улавливать новые тенденции.
Принцип согласования целей на основе общих интересов отражает необходимость осуществления функции координации для обеспечения объективно обусловленных социальных приоритетов, связанных с достижением общих результатов. При этом следует отметить, что смысл координации состоит в том, "чтобы искать целесообразное соотношение между действиями, а не предписывать последовательность действий." Она основана на корректирующих и поддерживающих управленческих воздействиях, которые в свою очередь опираются на знание интересов координируемых субъектов и выявление в них общего и особенного.
Принцип пространственной и временной интеграции деятельности характеризует способность программно-целевого управления одновременно обеспечивать реализацию двух типов интеграции: объединять усилия социально-экономических субъектов, ведомственно и территориально разобщенных, и организовывать их деятельность в соответствии с требованием соблюдения четкой последовательности, очередности, взаимной согласованности этапов общего процесса движения к поставленной цели.
Локальная централизация - важнейшее требование, которому отвечает данная модель и благодаря которому посредством частичных воздействий субъекта на объект достигается всеобщность управления. При программно-целевом управлении имеет место централизация принятия управленческих решений, касающаяся только программных целей и средств их осуществления. Она реализуется за счет централизации функций административного руководства программой при одновременной децентрализации хозяйственно-организационных функций социальных субъектов.
Как справедливо отмечает Рудашевский В.Д., "...централизация при программно-целевом управлении носит специфический характер и осуществляется через вертикально-горизонтальные связи." Вертикальный срез управленческих взаимосвязей характеризует распределение властных полномочий, обеспечивающих централизованное принятие решений в области распределения и использования ресурсов. Горизонтальные связи отражают процесс принятия согласованных решений, касающихся порядка взаимодействия и обмена результатами программной деятельности между участниками программного комплекса.
Такой характер централизации обусловливает преимущества программно-целевого управления по сравнению с традиционным, базирующимся на линейно-функциональной организации. Дело в том, что при традиционном управлении каждый руководитель принимает решения только относительно того круга вопросов, который очерчен рамками его компетенции. Появление сложных, комплексных проблем, затрагивающих многие или все исполнительно-распорядительные звенья, вызывает необходимость централизации процесса принятия решений. Это порождает чрезмерную нагрузку на управленческий центр, что может приводить к разбуханию бюрократического аппарата, снижению качества принимаемых решений, уровня их оперативности и своевременности.
При новой модели управления централизация решений зависит не столько от иерархичности его структуры, сколько от объективной необходимости реализации общих интересов, общих целей. Тем самым обеспечивается большая самостоятельность хозяйствующих субъектов.
Программно-целевое управление представляет собой форму стратегического управления, ориентированного на качественные преобразования социальных отношений, то есть на развитие. Это, конечно, не означает, что проблемы социального функционирования остаются "в тени". Функционирование является моментом развития, и именно так оно рассматривается в стратегическом управлении, в рамках которого тактические и оперативные решения принимаются с учетом реализации стратегических целей.
Особенность данной формы управления состоит в том, что посредством ее осуществляется "точечное" воздействие на социальные системы. Причем оно направлено на достижение общесистемных свойств, или другими словами, обеспечение приоритета общих интересов над частными и групповыми. Преимущества такого воздействия в том, что для хозяйствующих субъектов расширяются степени свободы, а для управляющей подсистемы создаются предпосылки повышения эффективности принимаемых решений. Однако здесь возникают и определенные трудности, и прежде всего, усложняется сам процесс принятия управленческого решения, поскольку важно правильно рассчитать конфигурацию “точечных” воздействий, ибо это в решающей мере влияет на эффективность управления.
Исходя из сказанного, можно заключить, что программно-целевое управление представляет собой более сложную по сравнению с линейно-функциональным управлением систему. Поэтому его внедрение значительно повышает требования к управленческому персоналу.
Программно-целевое управление отличается от традиционного также тем, что его стержнем, несущей конструкцией выступают стратегические цели. Именно они определяют логику процесса управления, выбор организационных форм и методов управленческого воздействия. Исходя из этого в системе управления должен существовать механизм научного обоснования, принятия и реализации целей социального развития. Важнейшими элементами этого механизма являются социальное прогнозирование, стратегическое социально-экономическое планирование и социальное программирование.
Усиление целевого аспекта управленческой деятельности требует разработки и внедрения научных принципов целеполагания, обеспечивающих согласование интересов широких социальных слоев, что особенно актуально для нашей страны, где длительное время вместо целеполагания существовало целеуказание.
Надо сказать, что в практике управления довольно часто возникают условия, при которых формирование целей осуществляется лицами или группами лиц, не отождествляющими свои интересы с интересами тех, от лица которых они выступают. Порождаются эти условия не только субъективными ошибками и просчетами, отрицательными историческими фигурами, как рисуют нам средства массовой информации. Прежде всего следует выделять объективные обстоятельства, при которых возможны такого рода ситуации.
В качестве объективных факторов, обусловливающих ошибки целеполагания, можно назвать следующие: недостаточное знание объекта управления; большая мобильность, динамичность последнего по сравнению с управленческими структурами; действие властных отношений в системе управления, что влечет за собой навязывание интересов одной и ущемление интересов других групп населения. Для того, чтобы свести к минимуму возможные ошибки, нужно: во-первых, обеспечивать гибкое целеполагание (допускать маневр в определенных границах, как это было, например, в первом пятилетнем плане); во-вторых, предусматривать запасные варианты целевых решений; в-третьих, включать параллельные структуры по подготовке и принятию целевого решения; в-четвертых, расширять демократические основы процесса целеполагания посредством использования социальной экспертизы, широкого обсуждения и публичной защиты целевых решений.
Как важнейший вид управленческой деятельности целеполагание должно базироваться на таких принципах, как:
* Сочетание теоретического и эмпирического уровней в обосновании целевых решений. При этом исходной основой является теория расширенного социального воспроизводства, диалектика взаимосвязи его основных сфер. Вместе с тем теоретические положения и выводы нужно подкреплять и сопоставлять с эмпирическими исследованиями потребностей индивидов и их семей, интересов социальных групп, их социальных установок, ценностных ориентаций, мотиваций, социального самочувствия. Результатом сочетания теоретического и эмпирического уровней познания выступает социальная проблематизация, являющаяся фактором целеполагания.
* Ясность и четкость целей. Это предполагает использование единообразного понятийного аппарата, конкретность и простоту формулировок, а также возможность количественного выражения целей.
* Согласование внутренних и внешних целей. При формировании целевых решений нужно исходить из того, что внешние цели выступают по отношению к внутренним как ограничения, накладываемые общими интересами, общественно значимыми ценностями, нормами и правилами международного общения и взаимодействия. Нужно также учитывать, что принимаемые целевые решения оказывают влияние не только на поведение данного объекта управления, но и на его ближайшее окружение, что может привести к изменению свойств всей социальной системы. Поэтому важно оценивать социальные последствия целевых решений, вырабатываемых на конкретных уровнях управления.
* Структуризация целей. Поскольку любая цель представляет собой систему, постольку при ее обосновании необходимо выделять ее внутреннюю структуру. Это предполагает определение главной, общей цели, разложение её на подцели, их сопоставление по масштабу и значимости, установление отношений между подцелями различных уровней, а также "отсечение" тех из них, которые противоречат общей или не связаны с ней.
* Ранжирование целей. Для эффективного распределения и использования ресурсов необходимо установить приоритетные цели на основе оценки их относительной важности с учетом конкретных условий, остроты существующих проблем.
* Преемственность целей. Это логическая и историческая увязка долгосрочных, среднесрочных и текущих целей.
* Возвышение целей. Данное требование вытекает из закона возвышающихся потребностей и означает обогащение целей, изменения их структуры по мере роста общественного производства и удовлетворения насущных потребностей людей.
* Многовариантность целей. Данное требование отражает многообразие потребностей, жизненных ситуаций, способов деятельности и их фиксацию в сознании различных социальных групп.
В процессе принятия целевых решений важно также руководствоваться принципами, которые обеспечивают организационные условия, адекватные требованиям научности и демократичности целеполагания. К ним относятся:
* Поддержка инициативы. Это означает учет в целевом решении интересов различных социальных групп и слоев населения на основе их включения в процесс подготовки соответствующих решений.
* Публичная защита вариантов целевых решений путем их научной экспертизы, широкого обсуждения, использования раундов переговоров, в особенности это касается стратегических целей развития.
* Отражение интересов меньшинства посредством согласования общих или широко разделяемых целей, т.е. целей большинства, с целями тех социальных групп, которые не являются представителями доминирующей культуры и составляют меньшинство.
* Организация социального контроля за осуществлением поставленных целей, включая персональную ответственность лиц, принимающих решение.
Соблюдение названных выше принципов означает расширение демократических основ процесса целеполагания. Безусловно, нужны также соответствующие правовые и организационные формы, обеспечивающие реализацию названных выше принципов.
Постановка во главу угла стратегических целей социального развития вносит существенные изменения в функции управления. Так, в планировании значительно возрастает роль целевой стадии и программно-целевого метода как главного условия ее успешного выполнения, благодаря чему сужаются возможности планирования от достигнутого уровня. Тем самым возрастает конструктивная роль плановых решений. Повышается их надежность ввиду того, что в них постепенно снимается доминировавшее ранее ограничение: стоимостное равенство затрат и результатов. Действительно, оно не отражает адекватно процессы развития, поскольку последнее как раз и означает неравенство затрат и результатов. На наш взгляд, при разработке плановых решений гораздо важнее учитывать ограничение, связанное с напряженностью ресурсов, применяемых для достижения желаемых результатов.
Функция координации и функция организации постепенно сращиваются, образуя новую функцию интеграции, для которой характерны новый порядок распределения полномочий и ответственности, а также отличная от традиционной структура компетенции. Компетенция между органами программного управления распределяется таким образом, что ни один ее элемент не является полностью независимым. "Если в линейно-функциональной структуре, - справедливо указывает В.Д. Рудашевский, - иерархичность управления ведет к иерархичности в системе подчинения, каждый руководитель подчиняется вышестоящему, то при программно-целевом управлении этот принцип не является обязательным." В данной модели управления создаются временные организационные структуры, способные интегрировать ресурсы и объединять усилия различных хозяйствующих субъектов для достижения конкретной цели. Смена управленческих задач приводит к модификации или полной замене сформированных ранее организационных схем, в связи с чем меняются состав и структура управленческой компетенции, полномочий и ответственности.
Значительно изменяется функция контроля. При программно-целевом управлении в основе наблюдения за поведением управляемого объекта лежит критерий оценки его действий по конечным результатам (отслеживается соответствие полученного результата намеченным целям). Контроль за текущей деятельностью подчиняется контролю за достижением конечных результатов. Преобразуется также контроль за протеканием конкретных социальных процессов в данном объекте: он строится по принципу наблюдения за так называемыми “сигнальными параметрами”. Определенные значения данных параметров свидетельствуют о пороговых состояниях контролируемого объекта, за пределами которых происходит изменение траектории его развития, и как следствие, смена его качественных характеристик. Главная задача такого контроля - правильный выбор сигнальных параметров, которые отражают наиболее существенные свойства управляемого объекта.
В модели программно-целевого управления присутствует новый элемент - программирование, - который должен быть органически встроен в систему традиционных методов и технологий управления.
Использование программирования требует уточнения его понятия, поскольку последнее не является "устоявшимся" в теории, применяется в разных значениях в управленческой практике.
Термин "программирование" берет начало от слова "программа". В переводе с греческого "программа" означает объявление, предписание. Исходя из этимологии этого слова смысл программирования состоит в том, чтобы определить, что и как делать. В самом общем виде программирование - это способ решения конкретных задач с использованием уже известных или вновь разработанных специально для этих целей инструментов и приемов.
В математике есть целое направление - математическое программирование. Оно связано с поиском наиболее эффективного способа решения конкретной задачи с помощью методов формальной логики, математического анализа, линейной алгебры, теории дифференциального и интегрального исчисления. Логическая схема программирования имеет следующий вид: осуществляется математическая постановка задачи в виде системы уравнений; последняя приводится к виду, удобному для применения имеющегося методического инструментария; подбираются соответствующие методы решения задачи, в случае отсутствия таковых разрабатываются новые; проводится серия расчетов и проверка достоверности полученной информации; на этой основе производится выбор наиболее эффективного способа решения поставленной задачи.
В отличие от математического социальное программирование имеет в качестве теоретико-методологической базы не формальную, а диалектическую логику, что делает его более сложным, не сводимым к взаимосвязанному набору формальных правил и процедур. Диалектический метод предполагает изучение процессов развития, проникновение в их суть, т.е. анализ внутренних противоречий социальных явлений, их качественных изменений и взаимного перехода одного в другое. И если метафорой формальной логики является равенство (именно в нем фиксируется постоянство и устойчивость), то метафорой диалектической логики является неравенство, в котором отражаются изменение, прехождение, становление.
Использование диалектического метода дает ключ к согласованию различных целей, нахождению взаимовыгодных вариантов их реализации исходя из анализа противоречий в интересах и действиях социальных субъектов. Решение конкретной задачи в социальном программировании осуществляется с помощью существующих или вновь создаваемых инструментов, приемов и средств управления.
В теории управления нет однозначной трактовки понятия "программирование". Изучение отечественной и зарубежной литературы по проблеме дает возможность охватить многообразие точек зрения и условно сгруппировать их в три основных класса.
Широко распространенным (особенно в американской литературе) является подход, согласно которому программирование рассматривается как форма планирования. Его суть сводится к процессу подготовки к использованию и распределению ресурсов наиболее экономичным способом, с наименьшими затратами (Д. Клиланд, В. Кинг, В. Гордин). Достоинство данного подхода в том, что его сторонники улавливают существенный момент программной деятельности, а именно: поиск оптимальных способов сочетания целей и ресурсов на их достижение. Однако программирование не ограничивается только формами использования ресурсов и взаимодействия по поводу их распределения. Оно имеет более широкое содержание и включает определение направлений совместной деятельности социальных субъектов, объединенных общностью целей; выявление противоречий в их интересах; обоснование способов их разрешения; установление определенного типа взаимоотношений между субъектом и объектом управления и проч.
В соответствии со вторым подходом, который нередко встречается в отечественной литературе, под программированием понимается способ разработки и реализации целевых программ (в том числе комплексных). Следует сразу отметить, что оно не сводится только к разработке и реализации целевых программ. Важнейшими формами программирования выступают составление программного разреза плана; обоснование социальной, экономической, научно-технической, экологической политики государства; подготовка нормативных документов (законов, постановлений, распоряжений), имеющих целевой характер.
Среди отечественных специалистов в области теории управления доминирует и получила официальное признание третья точка зрения, согласно которой программирование рассматривается как форма планирования, ориентированная на решение актуальных народнохозяйственных проблем (Будавей В.Ю., Кириченко В.Н., Поспелов Г.С., Ириков В.А., Федоренко Н.П. и др.). При этом делается акцент на использовании системной методологии и комплексного подхода, в отличие от традиционных способов решения проблем в рамках народнохозяйственного планирования, организованного по территориально-отраслевому принципу. Сторонники данной трактовки программирования предлагают отказаться от узкоотраслевого подхода в планировании, усилить его комплексный, межотраслевой характер, ориентацию на достижение конечных результатов. И это совершенно правильно.
Однако, нам представляется, что такое определение программирования, во-первых, "страдает" неполнотой, а во-вторых, не позволяет разграничить плановую и программную деятельность, без чего, на наш взгляд, крайне трудно обеспечить эффективное управление. Что касается неполноты определения, то следует заметить, что решение актуальных, остростоящих проблем связано с реализацией только одного класса целей - целей-норм, которые по существу отражают процессы социального функционирования. При этом не учитываются стратегические аспекты развития, т.е. цели-идеалы. Программирование, на наш взгляд, не должно замыкаться на одной группе целей, это более широкая деятельность по оптимизации способов достижения и стратегических, и тактических, и оперативных целей.
В самом общем виде социальное программирование представляет собой способ постановки управленческой задачи исходя из стратегических целей развития системы и актуальных проблем ее функционирования, а также выбор наиболее эффективного варианта ее решения, включая целевое распределение ресурсов. При этом следует обратить внимание на то, что функционирование является моментом развития, поэтому цели развития и цели функционирования составляют единую систему, что необходимо учитывать при подготовке управленческих решений в ходе программной деятельности.
По сути социальное программирование - это согласование целей и средств их достижения. Под средствами мы понимаем всевозможные способы деятельности людей, способы применения ими ресурсов, находящихся в распоряжении общества, отдельной территории или организации.
По содержанию социальное программирование представляет собой постановку управленческой задачи исходя из анализа целей развития системы и реальной ситуации; ее разукрупнение на составные части (подзадачи); выявление противоречивости частей и на этой основе их взаимную увязку; установление приоритетов в совокупности задач; выделение ведущего звена; определение условий и ограничений на решение комплекса сформулированных задач; выбор оптимального варианта решения; формирование соответствующего организационно-экономического механизма и оценку ожидаемых последствий от практического воплощения выбранного варианта действий.
По форме программирование - это обоснование, принятие и реализация целевых управленческих решений и прежде всего целевых комплексных программ.
Социальное программирование как управленческая деятельность не ограничивается переработкой информации о поведении различных социальных субъектов, будь то предприятие, или министерство, или социальная группа, и принятием соответствующих решений. Напротив, его предметом являются сами социальные действия, их упорядочение, взаимная увязка и рационализация. Программирование не сводится также только к деятельности управленцев. Это - социальный процесс, в который включаются и управленцы, и политики, и хозяйственники, и представители науки, религии, культуры, общественных организаций и движений. В его рамках осуществляется распределение ролей между названными субъектами, координация их действий для того, чтобы изменить существующий социальный мир в соответствии с определенными целями.
Программирование - это новая социальная функция, с помощью которой общество и его структурные элементы реализуют цели своего развития. Оно задействует общественные силы и приводит к социальным изменениям. Оно способствует росту социальной интеграции посредством целенаправленного разрешения противоречий в интересах различных социальных групп.
В системе управления социальное программирование выполняет функции согласования интересов социальных субъектов, концентрации ресурсов и координации деятельности для достижения общих результатов, поиска наиболее эффективных способов реализации намеченных социальных целей, расстановки социально-политических приоритетов в работе органов управления различных уровней и выступает, с одной стороны, как управленческая технология, а с другой - как метод целевого управления.
Как управленческая технология социальное программирование представляет собой форму приложения системы фундаментальных знаний об обществе, законах его развития к решению конкретных задач в социальной сфере. При этом наибольший интерес представляют закономерности и механизмы целеполагающей деятельности в обществе, познание которых дает возможность моделировать будущее.
Как метод целевого управления программирование представляет собой совокупность взаимосвязанных, взаимосогласованных приемов, средств целенаправленного воздействия субъекта на объект управления для достижения намеченных результатов. К их числу относятся различные формы координации деятельности; определенные способы концентрации, распределения и перераспределения наличных ресурсов; экономическое стимулирование; разносторонняя поддержка инициатив, направленных на развитие интеграционных процессов в обществе; формирование положительной мотивации совместной деятельности, ориентированной на достижение общих результатов; приемы и способы организационного проектирования и некоторые другие.
Рациональное использование программирования усиливает социальную ориентацию управления, придает последнему большую гибкость, мобильность.
Таким образом, концепция программно-целевого управления социально-экономическими процессами отражает существенные изменения в системе общественных отношений, которые произошли во второй половине ХХ столетия, и может быть принята в качестве базовой при разработке модели управления социально-экономическими процессами в современном российском обществе.