Современная система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней в России строится на принципах бюджетного федерализма. Основной построения этих отношений является сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов.
В теории финансов термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», однако между ними нельзя ставить знак равенства. Понятие «бюджетный федерализм» многогранное и может рассматриваться в разных аспектах (рис. 1).
Рисунок 1 – Подходы к определению понятия «бюджетный федерализм»
Бюджетный федерализм – система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, направленные на поиск баланса интересов в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением.
Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают принципы бюджетного федерализма:
1) самостоятельность бюджетов разных уровней:
закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.
2) разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;
3) соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;
4) наличие формализованного механизма сглаживания дисбалансов в бюджетной системе посредством бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны;
5) наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.
Принято выделять два типа моделей бюджетного федерализма — децентрализованную (конкурентную) и кооперативную (табл. 1).
Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:
· региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
· финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
· четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы;
· центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
· система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
· центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Таблица 1 - Модели бюджетного федерализма
Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:
· широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
· наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
· введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
· повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
· ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований;
· наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.
Российская модель бюджетного федерализма – кооперативная модель с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма:
· партнерские отношения между федеральным центром и субъектом федерации по бюджетным вопросам;
· федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством субъектов РФ, т.к. оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства;
· частично доходы формируются за счет собственных налоговых платежей;
· недостаток средств покрывается за счет распределения федеральных и региональных налогов, имеющих совместный характер, который называется регулирующим.
Отличительной чертой российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
Основная задача бюджетного федерализма — выбрать эффективную модель бюджетных отношений для конкретных экономических и политических условий. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по степени централизации или децентрализации бюджетной системы, наличию или отсутствию регулирующих налогов, долям доходов и расходов федерального правительства, объему и способам передачи финансовой помощи, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов — по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций.
Критерием эффективности каждой конкретной модели бюджетного федерализма, в конечном счете, может выступать только качество и уровень предоставления бюджетных услуг населению.