Новое в антикоррупционном законодательстве РК

Современный этап развития антикоррупционного законодательства РК по­влек за собой целый ряд изменений и дополнений относительно порядка поступления на государст­венную службу, ее прохождения и прекращения, правового положения гос-х служащих, требований, в особенности ограничений, предъявляемых к ним.

Существенные изменения претерпел, прежде всего, базовый нормативный правовой акт в систе­ме гос. службы — Закон РК «О госслужбе».

Поправки коснулись статуса политических гос-х служащих, для которых установле­на ротация (ст.18-1); запрещено поступление на государственную службу лиц, уволенных ранее за совершенное коррупционное правонарушение (п.6-3 ст. 4); руководители гос-х органов подлежат увольнению с занимаемых должностей за прием ими на работу граждан, ранее уволенных за коррупционные правонарушения (п.7-2 ст.27) [1].

Изменяются и подходы к конкурсным и аттестационным процедурам. На основе разработанной Агентством РК по делам гос. службы Концепции новой модели гос. службы апробируется эксперимент по внедрению двухэтапной процедуры конкурса на занятие административной должности, внедряется система оценки качества работы гос-х органов.

Особое внимание в контексте проводимых преобразований отводится, безусловно, антикорруп­ционным мерам. Указом Президента РК от 22 апреля 2009 г. № 793 «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохрани­тельной деятельности в РК » [2] была обоснована необходимость внесения прин­ципиальных новшеств в антикоррупционное законодательство, а также совершенствования и унифи­кации законодательства о правоохранительной службе.

Во исполнение поручения Главы государства в РК впервые был принят Закон «О правоохранительной службе», регулирующий общественные отношения, связанные с поступле­нием на правоохранительную службу, ее прохождением и прекращением, определением правового статуса, материального обеспечения и социальной защиты сотрудников правоохранительных органов РК. Особый акцент в Законе РК «О правоохранительной службе » сделан на анти­коррупционный характер. Это, в частности, прослеживается в главе 2 Закона «Поступление на право­охранительную службу».

Согласно п.6 ст.6 на правоохранительную службу не может быть взято лицо: отказавшееся при­нять на себя ограничения, установленные законом, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию его статуса, основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах (пп.3); которое в течение трех лет перед поступлением на правоохранитель­ную службу привлекалось к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного право­нарушения (пп.4); на которое в течение года перед поступлением на правоохранительную службу налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение (пп.5); на которое в течение трех лет до поступления на правоохранительную службу за совершение корруп­ционного правонарушения налагалось в судебном порядке административное взыскание (пп.6); со­вершившее коррупционное преступление (пп.7); уволенное с работы за совершение коррупционного правонарушения (пп.8) [3].

Принятие Закона РК от 29 декабря 2010 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые за­конодательные акты РК по вопросам госслужбы и борьбы с кор­рупцией» повлекло за собой целый ряд поправок антикоррупционной направленности. Не допускает­ся трудоустройства в коммерческую организацию лица в течение одного года после прекращения им гос. службы, если в период выполнения гос-х функций указанное лицо в си­лу своих должностных полномочий непосредственно осуществляло контроль в форме проверок дея­тельности данной коммерческой организации, либо деятельность данной коммерческой организации была непосредственно связана с указанным лицом в соотв. с его компетенцией [4].

Смысл и назначение данной поправки очевидны: исключить использование государственным служащим властных полномочий, влияния, связей, авторитета во внеслужебной деятельности. Если для нашей страны данная норма является новшеством, то для законодательства целого ряда зарубеж­ных стран это общепринятая практика.

Так, например, в США для гос-х служащих предусмотрено ограничение их деловой активности в течение 2-х лет после выхода в отставку. Им также запрещено выполнение представи­тельских функций при разрешении исполнительными органами дел, которые были в компетенции дан­ного госслужащего в течение года, предшествовавшего прекращению госслужбы [5].

Во Франции предусмотрен пятилетний запрет на работу гос-х чиновников в коммер­ческих структурах, которые они контролировали, находясь на гос. службе [6].

Главой государства в Указе была впервые озвучена мысль о выработке мер противодействия так называемой «корпоративной коррупции». В этих целях предлагалось закрепить в законодательстве перечень должностей с высоким риском совершения коррупционных правонарушений.

В соответствии с этим поручением в ст.8 Закона РК «О борьбе с коррупцией» установлено спе­циальное требование к лицам, претендующим на выполнение гос-х функций, и лицам, претендующим на выполнение гос-х функций в гос-х организациях, органи­зациях с долей государственного участия [7]. Это требование заключается в возможности примене­ния к указанным лицам специальной проверки на предмет соблюдения антикоррупционного законо­дательства. Что касается самого перечня таких должностей, а также порядка проведения проверок, то он будет определяться постановлением Правительства РК. Обращает на себя внимание тот факт, что в части соблюдения специальных требований руководители гос-х организаций приравни­ваются к государственным служащим, что, на наш взгляд, логично и необходимо.

Новеллой законодательства о гос. службе явилось понятие «конфликт интересов». Под ним подразумевается «ситуация, при которой возникает противоречие между личной заинтере­сованностью государственного служащего и надлежащим исполнением им своих должностных пол­номочий или законными интересами физических и юридических лиц, государства, способное привес­ти к причинению вреда этим интересам» [4].

Необходимо отметить, что термин «конфликт интересов » использовался лишь в ст. 21 Налогово­го кодекса РК, согласно которой в отношении должностных лиц налоговой службы установлен за­прет на осуществление служебной деятельности применительно к налогоплательщикам, которые яв­ляются такому служащему налоговых органов близкими родственниками (родители, супруги, братья, сестры, родители и дети супругов) и (или) в отношении которых имеется прямая или косвенная фи­нансовая заинтересованность [8]. Теперь, в связи с изменениями в законодательстве, понятие «кон­фликт интересов » применяется в отношении любых видов гос. службы.

Отсюда следует, что любому гос-му служащему запрещено осуществлять должност­ные обязанности при наличии конфликта интересов. При этом гос-му служащему вменя­ется в обязанность принимать все необходимые меры с целью предотвращения или урегулирования конфликта интересов. Это достигается следующим образом.

Как только гос-му служащему станет известно о возникшем конфликте интересов, он обязан незамедлительно поставить в известность своего непосредственного руководителя или руко­водство государственного органа. Получив информацию от государственного служащего либо от других источников, непосредственный руководитель или руководство государственного органа обя­заны оперативно принять все необходимые меры в целях предотвращения и урегулирования кон­фликта интересов. Предусмотрено несколько вариантов выхода из конфликтной ситуации:

• путем поручения другому лицу исполнения должностных обязанностей государственного служащего по вопросу, в связи с которым возник или может возникнуть конфликт интересов. Например, если при рассмотрении обращений физических или юридических лиц у должност­ного лица возникает определенная личная заинтересованность, могущая привести к необъек­тивному решению вопроса, руководитель должен поручить рассмотрение этого обращения другому гос-му служащему;
• путем изменения должностных обязанностей данного государственного служащего. Например, специалист отдела регистрации нормативных правовых актов департамента юстиции рассмат­ривает проекты актов акимата, где акимом является его родной брат. В этом случае для пре­дотвращения конфликтной ситуации начальник отдела регистрации нормативных правовых актов должен изменить должностные обязанности своего подчиненного;
• путем перевода государственного служащего, с его согласия, на другую должность в порядке, установленном законодательством РК. К примеру, совместная служба родственников, если их служебные отношения предполагают непосредственную подчиненность или подконтроль­ность, может быть расценена как конфликт интересов. В этом случае разрешению конфликт­ной ситуации служит перевод одного государственного служащего на другую должность. При невозможности перевода один из них подлежит увольнению.

Важно подчеркнуть, что законодатель, вводя в государственно-служебный оборот дефиницию «конфликт интересов», дополняет данное нововведение нормой о дисциплинарной ответственности государственного служащего, его вышестоящих руководителей за непринятие мер по урегулирова­нию конфликта интересов.

Положительно оценивая данные новеллы в законодательстве, хотелось бы дополнить их норма­ми, регламентирующими процессуальные аспекты конфликта интересов на гос. службе. Ведь не секрет, что многие нормы в нашем законодательстве не применяются или применяются не­эффективно, ввиду отсутствия соответствующего процессуального механизма их реализации. И в этом смысле заслуживает изучения опыт Российской Федерации при регулировании данного вопроса.

В Российской Федерации для обеспечения соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в гос-х органах преду­смотрено создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Круг вопросов, рассматриваемых комиссией, достаточно широк.

Основаниями для проведения заседания комиссии являются: предоставление руководителем го­сударственного органа материалов проверки, свидетельствующих о выдаче государственным служа­щим недостоверных или неполных сведений, предъявляемых законодательством к конфликтам на гос. должности; о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов; обращение гражданина, за­мещавшего в государственном органе должность гос. службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом РФ, о даче согласия на замещение долж­ности в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по гос-му управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности до исте­чения двух лет со дня увольнения с гос. службы; заявление государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обяза­тельствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; пред­ставление руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающееся обеспече­ния соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требова­ний об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции [9]. Если комиссия выявляет факты нарушений служебной дисциплины либо конфликт интересов, то она рекомендует руководителю государственного органа устранить эти нарушения.

Однако, как считают специалисты, деятельность комиссий не лишена недостатков, к числу кото­рых относятся: вспомогательный характер работы комиссий; рекомендательный характер принимае­мых комиссией решений; соединение в одной комиссии двух направлений деятельности — соблюде­ние требований к служебному поведению гос-х служащих и урегулирование конфликта интересов, хотя и взаимосвязанных, но разных как по содержанию, так и по способам решения задач, предполагающих разные подходы [6]. Мы также поддерживаем идею необходимости создания спе­циальных комиссий, которые бы рассматривали и разрешали ситуации, связанные с конфликтом ин­тересов на гос. службе

Не подлежит сомнению, что одной из причин, порождающих коррупционные правонарушения, является несовершенство законодательства. Пробелы, нечеткость норм, отсутствие или ненадлежа­щий уровень процедур административной деятельности создают своеобразные лазейки для недобро­совестных госслужащих. Сказывается недостаточность деятельности контролирующих органов, юридических служб, института регистрации нормативных правовых актов органами юстиции. Исхо­дя из этого возникла острая необходимость уже на стадии проектирования нормативного акта преду­предить возможные негативные последствия его применения путем проведения научной антикорруп­ционной экспертизы.

Законом РК от 1 января 2011 г. внесены изменения в Закон РК «О нормативных правовых ак­тах», согласно которым установлен институт обязательной научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов [10].

Экспертиза, проводимая органами юстиции, позволит выявить нормы и пробелы правового ре­гулирования, способствующие совершению коррупционных правонарушений; оценить последствия действия предполагаемого нормативного правового акта с точки зрения возможности осуществления коррупционных действий; выработать рекомендации для предотвращения коррупционных факторов в процессе принятия нормативных правовых актов.

Эффективность данной правоохранительной процедуры еще предстоит оценить. Но уже ясно одно — антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов обладает отнюдь не формаль­ным характером, по сути — это одна из обязательных стадий в процессе принятия нормативного пра­вового акта. И игнорирование или ненадлежащее осуществление этой процедуры напрямую влияет на законную силу акта. Так, применительно к нормативным правовым актам, подлежащим гос. регистрации, отсутствие антикоррупционной экспертизы является основанием для отказа в их регистрации.

Думается, что реальный правоохранительный эффект антикоррупционной экспертизы норма­тивных правовых актов возрастет в том случае, если в законодательстве, например, на уровне поста­новления Правительства РК, будет четко определена методика ее проведения. В частности, следовало бы в такого рода методике определить коррупционные факторы, создающие возможности для необоснованного применения административного усмотрения. Проблема админи­стративного усмотрения чрезвычайно актуальна в сфере государственного управления.

При административном усмотрении, как писал специально исследовавший данную проблему В.Н.Дубовицкий, «органу или должностному лицу, осуществляющему исполнительно-распоряди­тельную (управленческую) деятельность, представляется выбор (возможность, степень свободы) по отысканию и принятию наиболее полезного, целесообразного, по их мнению, решения, совершению или несовершению того или иного действия» [11].

По мнению В.М.Манохина, можно выделить два вида административного усмотрения:

• - усмотрение в рамках закона, т.е. когда гос-му органу предоставляется возможность избрать один из вариантов поведения, предусмотренных правовой нормой;
• - усмотрение за пределами правовых норм, т.е. действие органов и должностных лиц государст­ва, не связанных с правом. Такое усмотрение автор называет свободным усмотрением государствен­ного органа (должностного лица) [12].

Административное усмотрение — неотъемлемый атрибут управленческой практики, и оно свой­ственно как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности исполнительных органов.

Однако административное усмотрение ни в коей мере не должно вступать в противоречие с принципом законности и создавать условия для коррупции. Нам представляется, что административ­ное усмотрение может осуществляться только на основании закона, в тех случаях, когда уполномо­ченные государственные органы либо должностные лица вправе и обязаны выбрать один из наиболее целесообразных, оптимальных вариантов поведения, предусмотренного правовой нормой. Мы счита­ем, что правовое государство несовместимо с так называемым свободным усмотрением, т.е. усмотре­нием за пределами правовых норм. При регулировании общественных отношений в сфере государст­венного управления, при отсутствии правовой нормы, субъект управления не вправе обращаться к аналогии закона либо к общему духу права. Следовательно, принцип «Разрешено все, что не запре­щено» применим только в частном праве, но не может быть применен в праве публичном, в сфере государственно-властных отношений. Таким образом, исполнительные органы и их должностные лица вправе и обязаны делать только то, что прямо разрешено и относится к компетенции уполномо­ченного органа или должностного лица.

Проявлениями административного усмотрения можно, например, считать необоснованную ши­роту дискреционных полномочий, выраженную в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решений. Например, в Законе РК «О порядке рассмотрений физических и юридических лиц» в ст.6 говорится, что если решение вопросов, изложенных в обращении, требует длительного срока (выделено нами. — М.К.), то обращение ставится на дополнительный контроль, вплоть до его окончательного исполнения, о чем заявителю сообщается в течение трех календарных дней [13]. На наш взгляд, это удобная возможность для нерассмотрения в установленный срок жалоб граждан и организаций. В этих целях в текстах нормативных правовых актов следует избегать неоп­ределенных формулировок типа «длительный срок», «при наличии уважительных причин», «в случае длительного отсутствия», «систематический характер» и т.д. Таким образом, при регулировании вла­стных, распорядительных полномочий должна быть максимальная четкость и определенность, не дающая возможности в правоприменительной практике злоупотреблять властью.

К числу коррупционных факторов можно также отнести: дублирование полномочий гос-х органов; нечеткость компетенции гос-х органов и должностных лиц; выход за пределы компетенции; практику необоснованного широкого использования отсылочных и бланкет­ных норм; практику восполнения пробелов в законе подзаконными актами; игнорирование или не­надлежащее использование административных процедур. Например, ст.28 Закона РК «О гос. службе» допускает возможность неисполнения государственными служащими приказов, рас­поряжений вышестоящих органов в случае сомнения в их законности. Однако процедура в законе не регламентирована.

Коррупционные факторы могут проявляться и в нормативных правовых актах, закрепляющих неопределенные, незаконные требования к физическим и юридическим лицам. Это, например, зачас­тую происходит при регулировании различных аспектов взаимоотношений субъектов предпринима­тельской деятельности с органами исполнительной власти.

Резюмируя изложенное, можно с полным основанием утверждать, что антикоррупционное зако­нодательство РК не стоит на месте и постоянно развивается. Эта тенденция нахо­дит полную поддержку населения, всех институтов гражданского общества. Важно сейчас, чтобы все новеллы законодательства были успешно реализованы на практике и послужили искоренению кор­рупции в системе государственного управления.

Список литературы

1. Закон РК от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О гос. службе» // Казахстанская правда. — 1999. — 6 авг.
2. Указ Президента РК «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в РК» // Казахстанская правда. — 2009. — 23 апр.
3. Закон РК от 6 января 2011 г. № 380-14 «О правоохранительной службе» // Казахстанская правда. — 2011. — 19 янв.
4. Закон РК от 29 декабря 2010 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам гос. службы и борьбы с коррупцией» // Казахстанская правда. — 2011. — 19 янв.
5. Законодательные акты, касающиеся правил регистрации поведения гос-х служащих различных учреждений //http/ ndc.ru.ru./press/pubs/depo/archive/14/kodeks.html.
6. Конфликт интересов на гос. службе //jk.ru jur-polesno.html/
7. Закон РК от 2 июля 1998 г. № 267 «О борьбе с коррупцией» // Ведомости Парламента РК. — 1998. — № 15. — С. 209.
8. Налоговый кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 10 декабря 2008 г. — Астана: Юрист, 2009.
9. Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных гос-х служащих и урегулированию конфликта интересов //http: //www.k.ru/jur-polesno/html.
10. Закон РК «О внесении изменений в Закон РК «О нормативных правовых актах по вопросам проведения научной анти­коррупционной экспертизы» // Индустриальная Караганда. — 2011. — 19 февр.
11. Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в системе государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук.— М., 1981. — 24 с.
12. Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Государство и право. — 1999. — № 18.— С. 23-30.
13. Закон РК от 12 января 2007 г. «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» // Индустриальная Караганда. — 2007. — 25 янв.