Спустя четыре дня после землетрясения в Гаити на единственной сохранившейся взлетно-посадочной полосе в аэропорту Порт-о-Пренса кипела работа. Спускаясь по трапу нашего «С-130», военно-транспортного самолета береговой охраны США, я увидела стоящие на бетоне неразгруженные поддоны с гуманитарной помощью. Самолеты, доставившие в район бедствия новые грузы с предметами первой необходимости, кружили над головой, ожидая своей очереди на посадку. В самом здании аэровокзала было темно и пустынно, окна были разбиты, повсюду валялись осколки стекла. Пострадавшие семьи укрылись на территории аэропорта. Оставаться в помещениях после землетрясения выразили желание лишь немногие гаитянцы, особенно с учетом того, что подземные толчки еще продолжались. В стране не осталось такого количества достаточно безопасных зданий, где могли бы укрыться все оставшиеся без крова люди, которых насчитывалось более миллиона человек.
Во время землетрясения мощностью 7 баллов, которое разрушило Гаити 12 января 2010 года, погибло более 230 тысяч человек в стране с населением в 10 миллионов, не менее 300 тысяч получили травмы. Гаити и так была самой бедной страной в Западном полушарии. Теперь же она столкнулась с ужасающей гуманитарной катастрофой. Необходимо было оказать не только немедленную помощь, но и в долгосрочной перспективе обеспечить восстановление Гаити. Это позволило бы нам проверить наши возможности по оказанию помощи и подчеркнуть важность освоения новых подходов к международному развитию в XXI веке.
В тот день на Гаити рядом со мной была Шерил Миллс, мой неутомимый советник и начальник моего аппарата, а также доктор Радж Шах, новый глава Агентства США по международному развитию, который был приведен к присяге всего девятью днями ранее. По инициативе Шерил был составлен обзорный доклад о нашей политике по Гаити за предыдущий год, и поэтому, когда произошло землетрясение, именно она немедленно отправилась заниматься организацией широкомасштабной помощи на всех уровнях правительства США. Госдепартамент создал в Ситуационном центре круглосуточную кризисную целевую группу с тем, чтобы справляться с потоком информации, просьб о помощи и предложений по ее оказанию. Сотрудники консульства работали круглосуточно, отслеживая местонахождение сорока пяти тысяч американских граждан, которые, предположительно, находились на Гаити в момент землетрясения, и отвечали на поступавшие от их друзей и близких запросы, которых пришло почти пятьсот тысяч.
|
|
В середине этой первой ночи нам сообщили, что пропало много сотрудников миссии ООН на Гаити. Утром мы узнали, что глава миссии ООН, его первый заместитель и еще 101 сотрудник ООН погибли. Эта трагическая для всех нас потеря очень сильно отразилась и на способности международного сообщества скоординированно отреагировать на природное бедствие.
В первые сорок восемь часов почти никому не удалось добраться до Гаити. Страны мира выстраивались в очередь, чтобы отправить свою помощь, но никакого порядка в ее получении и распределении не было организовано. Портовые сооружения в Порт-о-Пренсе были полностью разрушены, поэтому грузы приходилось доставлять, высаживаясь на берег более чем за сто километров от столицы. Дорога, соединявшая Доминиканскую Республику и Гаити, стала непроходима, как и другие дороги по всей стране. В поврежденном землетрясением аэропорте осталось всего несколько авиадиспетчеров, которым пришлось регулировать поток самолетов, пытавшихся доставить помощь. Кругом царил хаос.
|
|
Когда мне сообщили о землетрясении, я находилась на Гавайях, собираясь отправиться в турне по четырем странам Азии. Как только мне стал понятен масштаб катастрофы на Гаити, я отменила свою поездку по Азии и вернулась в Вашингтон, чтобы проследить за организацией оказания помощи. Это вызвало разочарование у целого ряда азиатских лидеров, но все они понимали размеры бедствия, многие предлагали предоставить любую помощь, которую они могли оказать.
На меня нахлынули воспоминания о том, как я впервые побывала на Гаити в 1975 году — мы с Биллом провели здесь свой медовый месяц. Нас поразила пропасть между красотой этого места — природы, людей, разнообразием красок, еды, ремесел — и несостоятельностью, слабостью его общественных институтов. Нам запомнилась встреча с местным колдуном вуду по имени Макс Бовуар. Как ни странно, он учился когда-то в Городском колледже Нью-Йорка и в Сорбонне, был дипломированным химиком и биохимиком. Он пригласил нас принять участие в одной из своих церемоний. Мы видели, как гаитяне, «одержимые духами», ходили по раскаленным углям, откусывали головы живым курицам, жевали стекло и, выплюнув осколки, не имели ни одного пореза. В конце церемонии люди утверждали, что темные силы покинули их.
Мы видели также печально известных боевиков сил безопасности диктатора Бэби Дока Дювалье, которые стояли навытяжку по всему городу в своих неизменных зеркальных очках и с автоматами наперевес. Как-то мы даже увидели самого Бэби Дока, он проехал мимо, направляясь к своему дворцу, — это был тот самый президентский дворец, который был разрушен землетрясением тридцать пять лет спустя.
|
|
Когда я, узнав о землетрясении, вернулась в Вашингтон, я подумала, что мне не стоит немедленно выезжать в Порт-о-Пренс. Уже много лет наблюдая и лично принимая участие в организации спасательных операций, я знала, что, пожалуй, одной из самых важных обязанностей государственных деятелей было не мешать спасателям на первых этапах. Нам не хотелось создавать дополнительную нагрузку на государственный аппарат Гаити, и так сверх меры загруженный произошедшей катастрофой, не хотелось, чтобы им пришлось тратить на обеспечение визита на высоком уровне весьма ограниченные в тот момент силы, которые важнее было направить на спасение как можно большего числа пострадавших.
Однако через два дня после землетрясения Шерил разговаривала с президентом Гаити Рене Превалем, и он сказал ей, что единственный человек со стороны, которому он доверял, была я.
— Мне нужна Хиллари, — сказал он. — Мне нужна она. И больше никто.
Это стало для меня напоминанием, как важны могут быть личные отношения даже на самых высоких уровнях дипломатии и руководства.
В субботу, 16 января, я прилетела в Пуэрто-Рико, где меня ждал военно-транспортный самолет береговой охраны. Этому самолету было легче совершить сложную посадку в поврежденном аэропорте, чем моему «Боингу-757». Когда мы прибыли в Порт-о-Пренс, на взлетной полосе нас ожидал посол Кен Мертен.
Все его сотрудники посольства самоотверженно работали на пределе возможностей. Одна медсестра посольства, дом которой был разрушен землетрясением, безостановочно почти двое суток работала в импровизированной операционной, помогая получившим серьезные травмы американцам, которые обратились за помощью в посольство. Сотрудник службы безопасности, который вместе с членами местных сил охраны правопорядка отправился на поиски пропавших без вести сотрудников американского посольства, обнаружил двоих своих коллег. Сами они получили травмы, а их дом провалился в глубокую расселину. Пострадавших несли на носилках, сооруженных из подручного материала: лестниц и садовых шлангов. До открытого при посольстве пункта «Скорой помощи» спасатели с пострадавшими добирались шесть часов.
Среди сотрудников нашего посольства в Гаити и членов их семей были потери, в частности, погибла Виктория Делонг, отвечавшая за сотрудничество по делам культуры, а также жена и маленькие дети Эндрю Уайли, отмеченного наградами представителя Госдепартамента в Организации Объединенных Наций.
Наши сотрудники в посольстве работали, тесно координируя свои действия с представителями в Вашингтоне, с учетом поступавших предложений о помощи. Мы успешно протестировали инновационную идею «Гугла» и ряда телекоммуникационных компаний, состоявшую в том, чтобы собирать и наносить на карту поступающие просьбы о помощи, учитывая, что многие из них приходили как СМС-сообщения (была организована специальная «горячая линия» текстовых сообщений из зоны бедствия). Полученную информацию затем передавали командам, ведущим поисково-спасательные операции на месте катастрофы.
Эксперты из различных подразделений правительства США пытались попасть на Гаити, чтобы оказать помощь. Приступило к работе Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям, направляя врачей и специалистов общественного здравоохранения из Агентства США по международному развитию, Департамента здравоохранения и социальных служб и Центров по контролю и профилактике заболеваний. Федеральное управление гражданской авиации направило для аэропорта портативную диспетчерскую башню контроля полетов. Из штатов Калифорния, Флорида, Нью-Йорк и Вирджиния прибыли шесть поисково-спасательных команд, состоявших из пожарных, офицеров полиции и инженеров.
Вместе с послом Мертеном на аэродроме меня встречал и генерал-лейтенант Кен Кин, заместитель командующего Южным командованием США, который находился на Гаити с запланированным визитом, когда произошло землетрясение. Они стояли на заднем крыльце резиденции посла, когда начались толчки. К счастью, резиденция получила легкие повреждения и вскоре стала местом сбора для сотрудников посольства и министров правительства Гаити, а также пунктом связи генерала Кина, который руководил действиями военных в спасательных операциях, со штабом Южного командования США в Майами.
Сотрудники береговой охраны были первыми из американцев, кто высадился на гаитянскую землю после землетрясения. В конечном счете более двадцати тысяч американских военных и гражданских сотрудников принимали непосредственное участие в поисково-спасательных операциях. Они занимались восстановлением аэропортов и морских портов, обеспечивали жизненно важное медицинское обслуживание, а также основные потребности гаитянского народа, необходимые для выживания. На госпитальном судне ВМС США «Комфорт» было проведено лечение сотен пациентов. Американских военных повсюду радостно приветствовали, и народ, и правительство просили их остаться. Солдаты, оказавшиеся по долгу службы на Гаити перед тем, как отправиться в Ирак или Афганистан, обнаружили это с большим удивлением. Им было приятно вдруг почувствовать себя желанными гостями на территории иностранного государства.
И еще одно знакомое лицо увидела я на взлетно-посадочной полосе: это был Денис Макдоноу, глава Совета национальной безопасности[80]. Он прибыл на Гаити на военном самолете накануне моего приезда, чтобы оказать содействие в координации усилия по оказанию помощи в этих сложных условиях. Он стоял на бетоне взлетно-посадочной полосы, в рубашке поло и брюках цвета хаки, и пот буквально струился по нему. Не обращая на это внимания, он помогал регулировать движение на аэродроме. То, что он там присутствовал, являлось ярким свидетельством личного отношения президента Обамы к событиям на Гаити. За два дня до этого я стояла рядом с президентом в Белом доме, когда он публично объявлял о том, что США окажут помощь этой стране. В первый раз мне довелось увидеть, что президент Обама с трудом сдерживается, чтобы открыто не проявить в этот момент своих чувств.
Первым делом мне нужно было увидеться с президентом Превалем. Мы встретились в палатке на территории аэропорта. Мне сразу стало понятно, почему Шерил была так уверена, что мне необходимо приехать лично. На его лице явственно читалось, что разрушения, которые постигли его страну, и страдания его народа глубоко потрясли его.
Когда случилось землетрясение, Преваль и его жена направлялись к своему частному дому, расположенному на склоне холма. И буквально у них на глазах дом превратился в руины. Президентский дворец, где находился его рабочий кабинет, также был серьезно поврежден. Несколько человек из кабинета министров числились пропавшими без вести, другие были серьезно ранены или погибли. По имеющимся данным, в Порт-о-Пренсе погибло 18 % гаитянских гражданских служащих, двадцать восемь из двадцати девяти правительственных зданий были разрушены, числились пропавшими без вести или погибли члены правительства и депутаты парламента. Ситуация была крайне тяжелой, правительство понесло значительные потери и не могло действовать в полную силу.
Когда Преваль впервые стал президентом, у него было мало политического опыта. Но к тому времени, когда произошло землетрясение, он уже научился искусно добиваться принятия решений в соответствии с особыми традициями ведения политики на Гаити, которая часто подразумевала необходимость торговаться и договариваться об уступках. Однако он остался по-прежнему сдержанным и не очень общительным человеком, каким и был от природы, и ему было трудно даже в тяжелые для всех дни после землетрясения выходить к людям, которым хотелось увидеть своего руководителя, прикоснуться к нему и поговорить с ним.
Сидя в палатке вместе с Превалем, я пыталась понять, как же он находит в себе силы держаться перед лицом такой масштабной катастрофы. Нам необходимо было предпринять ряд неотложных мер. Международная помощь не доходила до населения, службы аэропорта не справлялись с потоками грузов. Я выступила с предложением, чтобы американские военные взяли на себя организацию работы аэропорта с тем, чтобы как можно скорее обеспечить поступление помощи. Преваль не был уверен, что это хороший выход. Народ Гаити, как и любой народ, дорожит своим суверенитетом, и даже в случае чрезвычайной ситуации воспоминания о предыдущих военных вмешательствах США не так легко было забыть[81]. Я заверила его, что наши войска будут находиться в стране не для того, чтобы патрулировать улицы или заменять силы ООН, задачей которых было восстановление законности и порядка. Они будут лишь помогать восстанавливать работу аэропорта для того, чтобы обеспечить бесперебойный прием самолетов и доставку грузов первой необходимости по назначению. Шерил и другие сотрудники подготовили проект соглашения для подписания сторонами, согласно которому Преваль дает американским военным временное разрешение находиться на территории аэропорта и морского порта. Мы внимательно, строчку за строчкой, изучили этот проект. Он признал, что Гаити необходима всякая помощь, которую стране могут предоставить, но он также понимал, что другие страны его политические оппоненты будут выступать с критикой в его адрес за то, что он «продался» американцам. Это было одним из многих болезненных решений, которые ему пришлось принять в ближайшие дни.
Преваль подписал соглашение. Он доверял лично мне, а также нашей стране. Он посмотрел мне в глаза и сказал:
— Хиллари, вы мне нужны, чтобы наша страна, Гаити, была для гаитян, потому что мы сами сейчас не можем этого сделать.
Я ответила Превалю, что он может рассчитывать на Америку и на меня:
— Мы будем здесь сегодня, завтра и до тех пор, пока вам это будет нужно.
Вскоре с помощью США аэропорт и морской порт начали успешно принимать в десять раз больше грузов, а международная помощь стала наконец поступать к тем людям на Гаити, которые нуждались в ней больше всего.
На второй, более крупной встрече с американскими и международными группами по оказанию помощи Преваль был менее склонен к сотрудничеству. Он полностью отмел предложение создать большие палаточные лагеря, в которых можно было бы временно разместить сотни тысяч бездомных гаитян. Преваль не без оснований опасался, что, создав подобные лагеря, Гаити рискует никогда от них не избавиться. Вместо этого он попросил нас предоставить людям палатки или брезентовые навесы, которые они могли бы установить рядом со своими домами. Однако сотрудники ООН заявили, что в случае, если люди будут подобным образом рассредоточены, доставлять им питание и воду станет гораздо труднее. Это значительно проще делать в лагере, поэтому их, как правило, и создают как первую помощь при стихийном бедствии.
Вылетая в тот же день из Порт-о-Пренса, мы взяли на борт как можно больше людей: столько, сколько позволяла грузоподъемность самолета. Таким образом, еще примерно двадцать проживавших на Гаити американцев оказались в безопасности. По пути мы с Шерил беседовали о том, что нам предстоит сделать. Если мы хотим сдержать обещание, которое я дала Превалю, — действовать на Гаити в интересах Гаити, — то быстрой акцией по оказанию помощи это не ограничится. Мы должны приготовиться к долгосрочной работе.
* * *
В моменты чрезвычайных ситуаций первым побуждением американцев всегда было оказать помощь. Те, кто пережил тяжелые дни после террористических атак 11 сентября 2001 года, никогда не забудут, как люди по всей стране выстраивались в очередь, чтобы сдать кровь. Такая же щедрость души была проявлена и после урагана «Катрина», когда семьи в Хьюстоне и в других местах приютили у себя потерявших свой кров жителей Нового Орлеана, и после тропического шторма «Сэнди», когда люди совместными усилиями помогали штатам Нью-Джерси и Нью-Йорк. Когда произошло землетрясение на Гаити, Государственный департамент совместно с компанией электронных технологий «mGive» помогали американцам делать пожертвования напрямую в фонд Красного Креста, для этого требовалось просто отправить СМС-сообщение[82]. В результате меньше чем за три недели было собрано более 30 миллионов долларов, в сборе пожертвований приняли участие более 3 миллионов американцев. В общей сложности в качестве помощи гаитянам после землетрясения американцы собрали 1 миллиард долларов.
Оказать действенную помощь в чрезвычайной ситуации — для нашей страны это не просто моральная обязанность. Это также продуманный стратегический шаг. Во время ликвидации последствий стихийных бедствий, таких как цунами в Азии в 2004 года, предоставив пострадавшим широкомасштабную гуманитарную помощь, мы создали ценные запасы доброго отношения к себе. В Индонезии, которая более всех пострадала от цунами, около восьми из десяти человек сказали, что экстренная помощь, которую мы оказали этой стране, улучшила мнение ее жителей о Соединенных Штатах. Одобрение действий США возросло более чем в два раза со времен Ирака, как минимум на 15 % в 2003 году и до 38 % в 2005 году. То же самое произошло и в 2011 году, когда Соединенные Штаты поспешили на помощь Японии после землетрясения, цунами и аварии на ядерном реакторе, что в целом получило название «тройной катастрофы». Одобрительное отношение к Америке среди японцев выросло с 66 до 85 % — самый высокий показатель опросов популярности США среди населения других стран.
Многие из нас с готовностью откликнутся и предоставят помощь в случае экстренных ситуаций, но зачастую гораздо сложнее вызвать такую решимость оказать действенную помощь, когда речь идет о подспудно развивающихся трагедиях, таких как бедность, голод и болезни, чем в ответ на драматические, привлекающие внимание чрезвычайные ситуации, вроде цунами. Оказать помощь Гаити сразу после разрушительного землетрясения было одно. Но ведь и до того, как это стихийное бедствие поразило страну, Гаити была на первом месте по уровню бедности среди всех стран Северной и Южной Америки. А после землетрясения ей придется многие годы заниматься трудным делом восстановления разрушенного. Какую роль должны сыграть Соединенные Штаты в этой деятельности?
Американцы всегда с готовностью занимались благотворительностью. Еще в самом начале истории нашего государства Алексис де Токвиль писал о «привычках сердца», благодаря которым наша демократия стала реальностью, которые собирали вместе людей на приграничных территориях, чтобы целыми семьями возводить амбары и шить одеяла. Моя мать была одной из десятков тысяч американцев, которые отправляли посылки с гуманитарной помощью голодающим семьям европейцев после Второй мировой войны. В них были самые необходимые продукты питания: сухое молоко, бекон, шоколад и тушенка. Меня очень впечатляет высокий уровень готовности к благотворительной деятельности среди так называемого Поколения Миллениума. По данным одного из исследований, в 2012 году почти три четверти всех молодых людей в Америке добровольно принимали участие в работе каких-либо некоммерческих организаций.
И тем не менее в ходе дебатов о предоставлении помощи иностранным государствам, особенно долгосрочной помощи, а не кратковременных гуманитарных спасательных мер, многие американцы задаются вопросом, почему мы должны проявлять щедрость за рубежом, в то время как нужно еще так много сделать и внутри страны. Во времена, когда приходится сокращать бюджет и решать серьезные внутренние проблемы, сделать выбор в пользу помощи другим странам, конечно, трудно, но в этих случаях полезно иметь четкое представление о реальных фактах. Опросы показывают, что американцы существенно переоценивают уровень расходов федерального бюджета, выделяемых на иностранную помощь. В ноябре 2013 года в результате опроса, проведенного Семейным фондом Кайзера, было выявлено, что американцы в среднем полагают, что на иностранную помощь тратится 28 % федерального бюджета, и более 60 % опрошенных считают, что это слишком много. Однако на самом деле мы тратим менее 1 % бюджета на иностранную помощь. Как только люди узнают правду, оппозиционно настроенных становится вполовину меньше.
В течение многих десятилетий в нашем подходе к международному развитию существовало некое идейное противоречие. Должна ли иностранная помощь быть чисто альтруистической, только с целью помочь облегчить страдания там, где в этом была наибольшая потребность, или это должно стать частью нашей политики и помогать нам завоевывать сердца и умы в ходе широкомасштабной идеологической борьбы, такой как, например, холодная война? Или же противостоять отчаянию и отчуждению, которые разжигают современные радикальные и повстанческие движения? Президент Кеннеди вдохновил целое поколение своим призывом служить делу «борьбы против общих врагов человека: тирании, бедности, болезней и самой войны», как он выразился в своей инаугурационной речи. Однако он никогда не упускал из виду и стратегическую составляющую этого призыва. Идея создания Корпуса мира возникла во время краткой предвыборной речи, произнесенной в два часа ночи в Университете штата Мичиган в октябре 1960 года.
— Многие ли из вас, будущих врачей, готовы провести свои дни в Гане? — задал он вопрос толпе студентов, собравшихся среди ночи, чтобы послушать его выступление. — От вашего желания сделать это, а не просто прослужить один год или два года в рядах этой организации, от вашего желания пожертвовать этой стране часть вашей жизни, я думаю, и будет зависеть ответ, сможет ли свободное общество выдержать конкуренцию.
Даже в 2 часа ночи он думал о том, как международное развитие может способствовать интересам Соединенных Штатов.
Мне всегда казалось, что споры по поводу «помощи ради помощи» и «помощи для достижения стратегических целей» были, в какой-то степени, лишены смысла. Необходимо делать и то и другое. Мы с президентом Обамой были твердо убеждены, что необходимо усиливать международное развитие наряду с дипломатией и обороной как опорных столпов американского влияния, но в администрации у нас не раз происходили споры по этому поводу. Когда Белый дом начал составлять свою первую Директиву политики президента в области международного развития, я утверждала, что нам необходимо обозначить четкую связь между работой по оказанию помощи и национальной безопасностью США. Некоторые специалисты по международному развитию не разделяли моей точки зрения, но президент в конце концов согласился с тем, что стихийные бедствия, нищета, болезни и в других странах также представляют собой угрозу стратегическим интересам США.
Гаити стала ярким примером правоты этого вывода. Оказать помощь этой стране в восстановлении после стихийного бедствия было разумно и с точки зрения гуманности, и из стратегических соображений.
Было невозможно не проникнуться сочувствием к бедственному положению неимущих гаитян, проживающих в стесненных условиях в трущобах Порт-о-Пренса. У них практически не было возможностей получить образование, улучшить свое материальное положение, их жизнь протекала под произволом коррумпированных, непредсказуемых диктаторских правительств. Гаитянский народ одарен разнообразными талантами и стойкостью, но ему пришлось вынести такую чудовищную нищету и разочарование, что это могло бы подорвать дух любого народа. Нам должно быть стыдно, что в такой близости от наших границ дети все еще растут в таких ужасных условиях.
Кроме того, очень опасно допускать, чтобы этот бастион бедности, торговли наркотиками и политической нестабильности оказывал свое разлагающее влияние в каких-то семистах милях от Флориды, а это расстояние чуть больше, чем между Вашингтоном и Атлантой. Ежегодно потоки беженцев из Гаити пытаются пробраться в США, переплывая в утлых лодках и плотах через опасное, кишащее акулами море. По сравнению с военной интервенцией и необходимостью оказывать помощь прибывающим в массовом порядке отчаявшимся беженцам продуманная помощь международному развитию — это выгодный путь.
Еще до землетрясения Гаити была у меня в списке приоритетных стран. Когда я стала госсекретарем, я попросила Шерил по-новому оценить нашу политику в отношении Гаити и продумать стратегию для высокоэффективного экономического развития, которое внесло бы перемены в жизни гаитян. Я также рассматривала это как возможность на практике испытать новые подходы к международному развитию, которые можно было бы применить в более широком смысле во всем мире. Ведь, несмотря на трудности, у Гаити было много важных составляющих для достижения успеха. Эту страну не раздирает религиозная рознь между различными конфессиями или сектами. Она находится на одном острове со стабильной и демократической страной, Доминиканской Республикой, и выгодно расположена в непосредственной близости к Соединенным Штатам. Она имеет большие диаспоры как в Соединенных Штатах, так и в Канаде. Короче говоря, у Гаити есть множество факторов в ее пользу, которых нет у других стран, пребывающих в состоянии безнадежной бедности. Если мы сможем помочь Гаити преуспеть, опираясь на эти преимущества, они могут открыть перед ней в будущем большой потенциал.
В день землетрясения в январе 2010 года Шерил и ее сотрудники как раз завершали работу над своим отчетом для Белого дома, в котором они перечисляли все свои рекомендации в отношении Гаити, построенные на основе приоритетов, установленных самими гаитянами. В течение следующих недель всеобщее внимание было направлено на ликвидацию последствий стихийного бедствия. Но вскоре должно было наступить время подумать и о потребностях долгосрочной реконструкции и развития. С учетом этих обстоятельств я велела Шерил вновь достать свой доклад и приступить к работе.
* * *
Перед нами стояла непростая задача «восстановить, чтобы было лучше, чем прежде». Это определение я позаимствовала у своего мужа. Он сказал эту фразу в период своей работы с президентом Джорджем Бушем после цунами в Азии в 2004 году. Землетрясение было катастрофой беспрецедентного масштаба, которая опустошила экономический центр Гаити и разрушила бóльшую часть производственной инфраструктуры страны, в том числе главный морской порт и аэропорт, линии электропередачи и подстанции, а также важные магистральные дороги. Преваль и его премьер-министр Жан-Макс Бельрив признавали, что Гаити требуется смелая стратегия экономического развития, которая будет предусматривать использование средств восстановления, чтобы создать долгосрочные улучшения в жизни гаитянского народа. У них было на выбор много рецептов, поскольку Гаити стала центром продолжающихся дебатов о международном развитии и о том, какую роль иностранная помощь может сыграть в стимуляции экономики и улучшения руководства страной.
То, что возникло как стратегия развития, созданная правительством Гаити, служило теперь в качестве руководства для восстановления. Два основных направления этой стратегии (создать экономические возможности в регионах, называемых «коридорами роста», за пределами перегруженного Порт-о-Пренса и увеличить количество рабочих мест в сельском хозяйстве и легкой промышленности) стали приоритетными направлениями американской помощи Гаити.
Позволить местным органам власти устанавливать приоритеты и направлять развитие — идея не совсем новая. В 1947 году Джордж Маршалл в своей знаменитой речи, в которой говорилось о плане Маршалла, утверждал, что «выполнение в одностороннем порядке программы, направленной на экономическое восстановление Европы, будет неэффективным и едва ли устроит наше правительство». Но мудрое высказывание Маршалла часто недостаточно учитывалось в последующие десятилетия. Страны-спонсоры и неправительственные организации подступали к развивающимся странам с собственными планами и идеями. Это было вполне объяснимое стремление, учитывая, что местные органы власти часто нуждались в экспертном мнении, но это также часто приводило к непредвиденным последствиям. Сотрудники, ведущие работу по оказанию такой помощи на местах, иногда саркастически называли ее «отверткой длиной 10 тысяч миль», которой должностные лица в Вашингтоне или различных европейских столицах пытались руководить мельчайшими действиями по развитию на местном уровне. Планы, которые выглядели разумно на этапе разработки, терпели полный крах, когда их пытались внедрить в условиях реального мира, при отсутствии сотрудничества со стороны местного населения и готовности их воплощать.
В конце концов международное сообщество, вовлеченное в деятельность по восстановлению, вновь открыло для себя положения генерала Маршалла и стало использовать их как основополагающий принцип «собственной ответственности страны». Мы положили его в основу нашей деятельности в Гаити и во всем мире. Принцип «собственной ответственности страны» означает для нас, что, насколько это возможно, мы будем сотрудничать с местными представителями власти и национальных министерств в обеспечении тех потребностей, которые они определят. Мы будем осуществлять эту деятельность с целью помочь им нарастить свой потенциал и обеспечить согласованный, единый подход с участием всех спонсоров и организаций, которые вместе трудятся для достижения этих целей, а не работают параллельно или конкурируют между собой. Наша модель развития не может быть шаблоном, подходящим для всех. То, что работает в Папуа-Новой Гвинее, может не сработать в Перу. Нам приходится работать по каждому конкретному случаю в отдельности, по каждой стране в особенности, даже по каждой деревне, анализируя потребности, оценивая возможности и создавая для каждого случая индивидуальные модели инвестирования и партнерства, чтобы наше воздействие было максимально эффективным.
Основной движущей силой нашей деятельности по международному развитию на Гаити и в других странах должно было стать Агентство США по международному развитию, организация, чьи сотрудники с полной отдачей посвящают себя общественной деятельности. Однако эта организация вот уже много лет страдает от сокращения ресурсов и смещения ориентиров. В 1990 году представители республиканцев в конгрессе во главе с сенатором от штата Северная Каролина Джесси Хелмсом призвали прекратить деятельность Агентства США по международному развитию, утверждая, что с окончанием холодной войны исчезли стратегические обоснования для столь масштабной иностранной помощи. И хоть Хелмсу и не удалось полностью уничтожить эту организацию, он смог добиться резкого уменьшения ее финансирования. В бурных дебатах были упущены из виду реальные последствия этого отката назад, что привело к усугублению проблем, особенно в таких странах, как Афганистан. Когда Соединенные Штаты покинули эту страну после вывода советских войск в 1989 году, мы способствовали тем самым появлению талибов. Это была дорогостоящая ошибка.
Интересно, что в конце президентского срока моего мужа сенатор Хелмс стал поддержать инициативу Билла о прощении долга беднейших стран, если они вкладывают все свои накопления в здравоохранение, образование или экономическое развитие. В этом большая заслуга Боно, солиста группы «U2», который смог убедить на редкость придирчивого сенатора.
У администрации Буша был свой подход к проблеме международного развития. В соответствии с избранным президентом курсом на «сострадательный консерватизм» основной упор был сделан на создание новых программ развития помимо существующего Агентства США по международному развитию с его бюрократическим аппаратом. В результате удалось добиться больших достижений, особенно в Африке к югу от Сахары. Корпорация «Вызовы тысячелетия» предоставляла щедрую помощь странам, которые отвечали определенным стандартам и проводили реформирование системы управления, искореняя коррупцию. В соответствии с Чрезвычайным планом президента Буша по борьбе со СПИДом велось строительство клиник и распределение лекарств, что позволяло спасти жизнь множеству людей по всей Африке. Это был удивительный успех.
Когда я стала госсекретарем, одним из моих главных приоритетов было восстановление и переориентация Агентства США по международному развитию. Без внедрения реформ, в том числе без снижения нашей зависимости от внешних подрядчиков и повышения нашей способности внедрять инновации и совершенствовать механизмы исполнения, существовала серьезная опасность, что нас опередят и превзойдут другие страны. Многие европейские страны уже разработали прекрасные программы международного развития, которые действовали на принципах локального базирования и требовали значительно меньше затрат, чем стандартная деятельность Агентства США по международному развитию. Китай вкладывал огромные суммы в различные страны развивающегося мира. Возможно, мы были не слишком высокого мнения об их методах, которые ставили своими приоритетными задачами разработку природных ресурсов и активное использование рабочей силы, а не увеличение производства, занятости местного населения и защиту окружающей среды. Однако масштаб и сфера охвата их деятельности были неоспоримо обширны. Как мне пришлось убедиться, во всем мире немногие могли четко определить реальные символы американской помощи, но во многих странах люди каждый день проезжали мимо стадиона или по шоссе, построенным Китаем. Мы не хотели подражать их методам или умалять значение проектов, которые были не так заметны, особенно тех, которые увеличивали урожайность и предотвращали гибель от СПИДа, туберкулеза и малярии. Но мы должны были продолжать совершенствовать и внедрять инновации, чтобы американские программы развития оставались самыми уважаемыми в мире.
Для руководства Агентством США по международному развитию мы нашли вдумчивого и талантливого молодого человека из Департамента сельского хозяйства, доктора Раджива Шаха. Дипломированный врач и экономист в области здравоохранения, который уже занимался руководством основными программами Фонда Гейтсов, Радж вскоре стал нашим ценным сподвижником, который разделял нашу приверженность реформированию организации и повышению доли программ международного развития в нашей внешней политике.
Администрация Обамы предложила удвоить иностранную помощь в 2014 году, но, что было не менее важно, мы планировали изменить порядок использования этих средств. Мы намерены были проследить, чтобы на заработную плату и накладные для некоммерческих подрядчиков уходило меньше средств, а основные средства шли непосредственно на реализацию проектов на местах. Мне также хотелось остановить процесс «утечки мозгов» из Агентства США по международному развитию, увеличив число специалистов по вопросам международного развития и сделав эту организацию вновь интересным местом для работы, где можно достичь самореализации.